TEMATICHE COMUNITARIE Riforme ocm
Roberto Henke, Maria Rosaria Pupo D'Andrea, Roberta Sardone (1)
LA NUOVA PAC IN AGENDA 2000: UN'ANALISI DELLE PRINCIPALI ORGANIZZAZIONI COMUNI DI MERCATO (2) 1. Introduzione. 2. I regolamenti 1251/1999, 1252/1999 e 1253/1999: la riforma dell'ocm seminativi. 2.1. Riorientamento al mercato. 2.2. Modifica del sistema di calcolo di pagamento per i semi oleosi. 2.3. Il contenimento della produzione. 2.4. Concessioni specifiche per singoli paesi. 2.5. Valutazioni conclusive. 3. Il regolamento 1254/1999: la riforma dell'ocm carne bovina. 3.1. La nuova regolamentazione dell'ocm. 3.2. Alcune riflessioni sulla riforma dell'ocm. 3.3. Valutazioni conclusive. 4. Il regolamento1493/1999: la riforma dell'ocm vino. 4.1. Le disposizioni sul potenziale produttivo. 4.2. Le altre misure introdotte dalla riforma. 4.3. Valutazioni conclusive. 5. Conclusioni.
1. INTRODUZIONE Con la pubblicazione dei regolamenti definitivi del Consiglio dei ministri agricoli del 17 e 18 maggio 1999 (Consiglio Agricoltura, 1999a) si è concluso il lungo negoziato relativo alla riforma della politica agricola comunitaria (pac) che aveva preso avvio con la pubblicazione del documento della Commissione europea Agenda 2000. Per una Europa più forte e più ampia (Commissione europea, 1997). In tale documento, accanto ad una valutazione della riforma Mac Sharry del 1992, si avvia un'analisi dei nuovi obiettivi da affidare alla pac e dei vincoli che essa deve rispettare in considerazione del ruolo multifunzionale svolto dall'agricoltura e delle nuove sfide che si pongono per lo sviluppo del settore agricolo. Con Agenda 2000, la Commissione, oltre ad approfondire "l'approccio Mac Sharry" nella ricerca di un miglior equilibrio di mercato attraverso la riduzione del sostegno garantito via prezzo e l'introduzione di aiuti diretti al reddito, mette anche in discussione gli obiettivi tradizionali della pac sanciti nel Trattato di Roma, enunciando obiettivi innovativi che tengono conto dei nuovi bisogni dei consumatori, quali ad esempio la qualità e la salubrità delle derrate alimentari, del principio della sostenibilità ambientale delle produzioni agricole e in generale del ruolo non solo produttivo che l'agricoltura è destinata a ricoprire nei prossimi anni. Alla pubblicazione di Agenda 2000 ha fatto seguito, nel marzo 1998, la formalizzazione da parte della Commissione delle proposte di riforma relative alle singole organizzazioni comuni di mercato (ocm), allo sviluppo rurale, e al cosiddetto "regolamento orizzontale" (3) (Commissione europea, 1998a). Riguardo alle ocm, le proposte riguardavano inizialmente i seminativi, la carne bovina e i prodotti lattiero-caseari a cui solo successivamente si è aggiunto il vino. Rispetto alle proposte del 1998, la riforma approvata risente dell'emergere, durante il negoziato, delle questioni legate al finanziamento della politica agricola e della consueta necessità di contenerne le spese, e dell'esigenza di risolvere il problema degli squilibri finanziari tra paesi contributori e paesi beneficiari netti del bilancio comunitario (4). Il vincolo di bilancio è stato senz'altro il vincolo che ha maggiormente condizionato la fase finale della trattativa sulla riforma delle pac in Agenda 2000 in quanto, nonostante fossero state messe sul tappeto alcune proposte che, sia pur con modalità, obiettivi ed effetti diversi, avrebbero alleggerito il bilancio comunitario di una parte delle spese agricole, la scelta finale è stata quella di imporre un tetto alla spesa destinata al finanziamento delle politiche agricole in Agenda 2000 (inea, 1999). Successivamente alla presentazione delle proposte della Commissione le principali tappe del negoziato sono state: la presentazione di una bozza di "compromesso finale" della presidenza tedesca del Consiglio europeo del 3 marzo 1999 (segretariato generale del consiglio, 1999), che ha costituito la base negoziale delle trattative finali sulla riforma della pac; il "compromesso di Bruxelles" dell'11 marzo 1999 (Consiglio Agricoltura, 1999a) che, seppure con modifiche non marginali, ha rappresentato il testo delle decisioni finali del Consiglio Europeo dei capi di Stato e di governo tenutosi a Berlino il 24 e 25 marzo 1999, decisioni poi ratificate nel consiglio dei ministri dell'agricoltura di Bruxelles del maggio 1999. Nel seguito ci si soffermerà sui contenuti della riforma della pac per i seminativi, la carne bovina e il settore vitivinicolo, mentre non si analizzerà il settore dei prodotti lattiero-caseari poiché l'accordo lascia immutato il quadro normativo di riferimento, rimandando la riforma al 2005 (5). Per quest'ultimo settore, tuttavia, non è escluso che le difficoltà di gestione dell'attuale ocm renderanno necessaria una riforma ben prima e probabilmente più radicale di quella appena rinviata. Allo stesso tempo si proporrà una valutazione della riforma in termini di coerenza con gli obiettivi di semplificazione del regime di sostegno e di riorientamento al mercato delle produzioni, oltre che in termini di compatibilità con i vincoli interni - ambientali e di bilancio - ed internazionali - accordi commerciali internazionali e allargamento ai paesi dell'Europa centro-orientale (peco) - che ne hanno condizionato l'impostazione.
2. I REGOLAMENTI 1251/1999, 1252/1999 E 1253/1999: LA RIFORMA DELL'OCM SEMINATIVI L'obiettivo prioritario dichiarato con la riforma dell'ocm seminativi è quello di accrescere la competitività del settore, in modo da permettere ai produttori comunitari di approfittare delle opportunità offerte dalle favorevoli condizioni di mercato attese per i prossimi anni. Tale obiettivo viene perseguito attraverso un ulteriore avvicinamento dei prezzi interni ai prezzi mondiali, continuando sulla strada del riorientamento al mercato intrapresa con la riforma Mac Sharry. Altra opportunità da cogliere con la riforma è quella della semplificazione della gestione del sistema di sostegno caratterizzato da una moltitudine di misure, spesso in contrasto tra loro, poco comprensibili agli stessi beneficiari. Assieme ai nuovi obiettivi, la riforma dell'ocm seminativi avrebbe dovuto confrontarsi con una serie di vincoli, interni ed internazionali, tesi a introdurre la dimensione ambientale all'interno dell'ocm e a garantire una maggiore equità ed efficienza del sostegno, oltre che a rendere il settore maggiormente compatibile con l'allargamento ai peco, con gli impegni assunti con l'accordo gatt (general agreement on tariffs and trade) del 1994 e con quelli da assumere in seno all'organizzazione mondiale del commercio (omc). Nell'ambito del più ampio dibattito relativo alla riforma della pac in Agenda 2000, la lunga negoziazione che ha condotto alla revisione dell'ocm seminativi ha visto, da una parte, un sostanziale accordo di tutti i paesi membri sui principi ispiratori della proposta della Commissione del marzo 1998 relativa al comparto dei cereali, dall'altra, una accesa trattativa riguardo alle decisioni attinenti al comparto dei semi oleosi, per i quali la proposta della Commissione prevedeva l'abolizione del regime di sostegno specifico garantito con la riforma Mac Sharry del 1992. Le principali decisioni del maggio 1999 (6) riguardano: - la riduzione del prezzo di intervento per i cereali; - l'adeguamento dell'aiuto per semi oleosi, semi di lino non tessile, piante proteiche e terreni messi a riposo (set aside) al livello del premio garantito per i cereali, sebbene alle piante proteiche venga concesso un premio supplementare per garantire la competitività con i cereali; - la modifica del sistema di calcolo dei pagamenti per i semi oleosi, con l'abolizione del prezzo di riferimento; - la fissazione di un tasso di set aside obbligatorio pari al 10% per il periodo 2000-2006; - la concessione di numerose misure ad hoc per i singoli Stati membri, tra cui l'innalzamento della resa di riferimento italiana.
2.1 Riorientamento al mercato La riforma prevede la riduzione del 15% del prezzo di intervento per i cereali, da effettuarsi in due tappe, al 2000/01 e 2001/02. In ciascuna fase il prezzo di intervento verrà ridotto del 7,5%, in modo da passare dagli attuali 119,19 euro/t a 110,25 euro/t nel 2000/01, a 101,31 euro/t dal 2001/02 in poi. L'obiettivo della Commissione è quello di portare il prezzo di intervento ad una funzione più di "rete di sicurezza" che di regolatore del mercato (e quindi di stabilizzazione dei prezzi). In questa ottica viene previsto che gli acquisti all'intervento vengano effettuati non più in base ad una "qualità tipo" ma in base ad una qualità minima (il che potrà comportare un abbassamento del livello qualitativo dei cereali portati all'ammasso). Inoltre, il livello del prezzo di intervento applicabile dalla campagna 2002/03 sarà deciso sulla base degli sviluppi del mercato e quindi, se necessario, sarà assoggettato ad ulteriori riduzioni per migliorare gli equilibri di mercato. L'obiettivo dell'abbassamento del prezzo minimo garantito è quello di riavvicinare i prezzi comunitari dei cereali ai prezzi mondiali, in modo da migliorare la competitività del settore e da permettere ai produttori comunitari di approfittare dell'espansione del mercato mondiale che, secondo le previsioni della Commissione, dovrebbe risultare dall'incremento della domanda dei paesi in via di sviluppo. Così come all'epoca della riforma Mac Sharry, la riduzione del prezzo d'intervento verrà "accompagnata" dall'aumento dell'importo di base per tonnellata che, moltiplicato per la resa storica dei cereali della regione di produzione in cui ricade l'azienda, determina il pagamento per ettaro. A differenza del passato, però, la Commissione sottolinea come l'aumento dei pagamenti diretti non debba essere considerato come una compensazione della riduzione del prezzo di intervento; anzi, il nesso logico è invertito: " […] fatti salvi gli aumenti dei pagamenti per superficie […] per consolidare gli effetti della riforma del 1992 è necessario rafforzare la competitività dei prezzi con un ulteriore riduzione del prezzo d'intervento […]" (terzo "considerando" del regolamento (Ce) n. 1253/1999). Rispetto al regime attuale la riforma introduce un cambiamento non trascurabile sul piano dei principi, non parlando più di pagamenti compensativi, ma di aiuti per superficie. Tuttavia, la via intrapresa dalla Commissione per procedere sulla strada del disaccoppiamento (7) risulta non ben definita e la rimozione del legame tra aiuti e approccio compensativo appare più formale che sostanziale. Infatti, nonostante nel testo del nuovo regolamento non si faccia più alcun riferimento ai pagamenti compensativi, di fatto la stessa Commissione afferma che l'importo di base per tonnellata "andrebbe" aumentato per tener conto della riduzione del prezzo di intervento per i cereali (diciassettesimo "considerando" del regolamento (Ce) n. 1251/1999) e che nell'ipotesi di ulteriori riduzioni del prezzo di intervento l'importo di base deve essere aumentato applicando lo stesso tasso di compensazione usato nelle campagne 2000/01 e 2001/02 (50% della riduzione attuata). Se, dunque, l'approccio compensativo non è stato del tutto abbandonato, il fatto che la compensazione sia parziale e non totale, così come all'epoca della riforma Mac Sharry, rappresenta un sicuro passo avanti sulla strada del disaccoppiamento (8). Come accennato, l'importo di base per tonnellata per i cereali verrà aumentato di un ammontare pari al 50% della riduzione del prezzo di intervento (quest'ultimo si ridurrà di 18 euro/t, mentre i pagamenti diretti aumenteranno di circa 9 euro/t). L'aumento sarà scaglionato in due fasi, così che l'importo passerà dagli attuali 54,34 euro/t a 58,67 euro/t nel 2000/01, a 63 euro/t dal 2001/02 in poi. A regime, tale importo di base sarà utilizzato oltre che per il calcolo dei pagamenti dei cereali, anche per il set aside, i semi oleosi, i semi di lino non tessile, le colture proteiche e il foraggio insilato che, a partire dal 2000/01, potrà godere degli aiuti diretti negli Stati membri dove il mais non è una coltura tradizionale. In questo caso, sarà lo Stato membro a decidere se ammettere tale coltura tra quelle oggetto di aiuto fissando una superficie di base separata. Altra importante decisione riguarda il fatto che, a regime, l'importo di base per tutti i seminativi e per il set aside andrà applicato alla "resa cerealicola media" della regione di produzione in cui ricade l'azienda, resa "altri cereali" nel caso in cui nella regione di produzione venga stabilita una superficie di base distinta per il mais. Come vedremo, questo avrà conseguenze sul sistema di calcolo degli aiuti per i semi oleosi per i quali non si potrà più distinguere tra resa cereali e resa semi oleosi (9). In conseguenza delle decisioni della Commissione, l'adeguamento degli aiuti e il loro scaglionamento nel tempo comporterà l'aumento del 16% in due campagne dell'importo di base per i cereali e la riduzione del 33% in tre campagne per i semi oleosi, del 7,6% in una campagna per le colture proteiche, del 40% in tre campagne per i semi di lino non tessile e dell'8,4% in due campagne per il set aside. La riforma andrà a regime dal 2000/01 per le proteiche, dal 2001/02 per i cereali ed il set aside e dal 2002/03 per i semi di lino non tessile e per i semi oleosi. Per questi ultimi, alle campagne 2000/01 e 2001/02 sarà applicato una sorta di regime transitorio, al termine del quale verrà a cadere la differenziazione dei pagamenti tra cereali e semi oleosi, e quindi uno dei presupposti del mantenimento del doppio regime di aiuti (generale e semplificato), ma permarrà la nozione di "piccolo produttore", per il quale non sussiste l'obbligo di set aside (10). Non vengono invece modificati il regime di sostegno per il grano duro, la cui riforma è entrata in vigore nella campagna 1998/99 (11), quello per il mais e quello per le aree irrigue per le quali gli Stati membri possono continuare a differenziare le rese rispetto alle superfici non irrigate purché venga fissata una superficie di base separata (12). È opportuno a questo punto sottolineare come, per rispondere ad obiettivi di carattere ambientale, nelle modifiche originariamente presentate in Agenda 2000, solo parzialmente riprese dalle proposte della Commissione del marzo 1998, era stato abolito il premio più elevato per le aree irrigue ed era stato escluso il mais insilato dai benefici del regime. In quest'ultimo caso l'esclusione dal regime era giustificata dalla necessità di non fornire un vantaggio alla zootecnia intensiva rispetto a quella "estensiva", così come intesa dalla Commissione. Nella riforma approvata, entrambe queste misure sono state ripristinate rispondendo a specifici interessi degli Stati membri oltre che a motivi di ordine finanziario che, evidentemente, hanno avuto più peso di considerazioni di carattere ambientale. Inoltre, gli Stati membri possono decidere, in ciascuna campagna, di suddividere la superficie di base nazionale in sottosuperfici di base nelle quali concentrare totalmente o parzialmente le penalizzazioni in caso di loro superamento (13). La decisione di fissare un pagamento unico per tutte le colture che fanno parte dei seminativi e per il set aside rappresenta un ulteriore passo sulla strada del disaccoppiamento in quanto, nonostante l'aiuto venga concesso sulla base della superficie effettivamente coltivata a seminativi -ovviamente legata alla quantità di seminativi prodotta (sebbene il riferimento alla resa "storica" attenui questo legame) - il fatto che l'aiuto sia indifferenziato per prodotti fa sì che le decisioni del produttore non dipendano dall'ammontare degli aiuti che egli può ricevere a seconda di come ripartisce la superficie aziendale tra le diverse colture possibili, ma esse saranno in maggior misura influenzate dall'andamento della domanda, rispondendo più sollecitamente alle indicazioni del mercato (Sckokai, Moschini, 1993). In realtà, non tutti i premi sono stati equiparati, in quanto viene previsto il pagamento di un premio supplementare per le colture proteiche (ai 63 euro/t viene aggiunto un supplemento di 9,5 euro/t per mantenere la competitività con i cereali) e una differenziazione degli aiuti a seconda che si faccia riferimento a superfici irrigue o coltivate a mais; inoltre, come vedremo più avanti, viene concesso un aiuto specifico addizionale ad alcuni Stati membri per compensarli degli svantaggi connessi alla loro particolare posizione geografica. L'unificazione dei pagamenti ha un importante riflesso in termini di semplificazione della gestione del sistema di sostegno - sebbene tale processo di semplificazione risulti piuttosto attenuato rispetto alle proposte iniziali - anche per via della riduzione delle tipologie di penalizzazioni eventualmente applicabili: a regime sarà abolita la penalizzazione specifica per i semi oleosi in caso di superamento della superficie massima garantita, quella per i semi oleosi con resa irrigua e il set aside straordinario in caso di superamento della superficie di base. Inoltre, la fissazione di un premio unico per tutte le colture a seminativi potrebbe avere effetti non indifferenti sul paesaggio rurale contribuendo a riequilibrare la produzione a favore delle colture tradizionali, rispetto a quelle che erano economicamente incentivate dal premio più elevato. Tuttavia, si teme che il premio unico possa comportare una semplificazione delle rotazioni in favore dei cereali, con grave pregiudizio per il mantenimento dei sistemi ambientali a causa dell'impoverimento delle risorse naturali connesso alla monocoltura e alla banalizzazione dei paesaggi (Assoeuroparchiabitati, 1998) (14). I problemi connessi al disaccoppiamento del sostegno e al riorientamento al mercato hanno una loro rilevanza nell'ambito dei vincoli internazionali a cui avrebbe dovuto rispondere la riforma dell'ocm seminativi: il soddisfacimento degli impegni assunti nell'ambito dell'Uruguay round del gatt del 1994 e quelli derivanti dal futuro negoziato omc, e la compatibilità degli attuali pagamenti con l'allargamento dell'Unione europea (Ue) ai peco. Per quel che riguarda il primo punto, il vincolo più preoccupante riguarda gli impegni relativi al limite sulle esportazioni sussidiate. Nell'ambito dell'accordo gatt del 1994, infatti, l'Ue si è impegnata a ridurre la spesa in sussidi alle esportazioni e il volume di esportazioni sussidiate di cereali nell'arco di un determinato numero di anni. Al 2000/01 le esportazioni sussidiate non potranno superare i tetti fissati, determinando la necessità di esportare la differenza senza alcun sussidio. In particolare, le preoccupazioni maggiori erano legate al rispetto del vincolo relativo al volume delle esportazioni sussidiate che a partire dal 2000/01 non potranno superare i 14,483 milioni di tonnellate. La decisione di ridurre il prezzo di intervento, sebbene di una percentuale inferiore rispetto a quanto inizialmente proposto dalla Commissione (20%), risponde alla precisa volontà di liberare il mercato comunitario dai vincoli gatt; da una parte, infatti, la riduzione del prezzo di intervento per i cereali avrebbe consentito di ridurre il prezzo di riferimento in base al quale calcolare il valore unitario dei sussidi (15) - e quindi di rispettare il vincolo sulla spesa - dall'altra, con l'allineamento dei prezzi interni a quelli mondiali, avrebbe determinato la possibilità di esportare senza ricorrere ai sussidi, rispettando quindi il vincolo sui volumi (Anania, 1998). Tuttavia, il rispetto dei vincoli relativi alle esportazioni sussidiate dipenderà essenzialmente dall'andamento dei prezzi mondiali. Se questi ultimi dovessero aumentare, così come auspicato dalla Commissione, anche grazie alla riduzione dei prezzi interni operata dalla riforma l'Ue non avrebbe più necessità di sussidiare le proprie esportazioni liberandosi dai vincoli gatt e dai problemi di eccedenze; se, invece, i prezzi mondiali non dovessero recuperare dai bassi livelli raggiunti con la crisi dell'ultimo anno, l'Ue si scontrerebbe con il tetto imposto dagli accordi internazionali, con un aumento delle scorte all'intervento e la necessità di gestire più rigidamente le misure di sostegno. Un altro aspetto da tenere presente è attinente al livello della "preferenza comunitaria". Con l'accordo gatt del 1994, infatti, l'Ue si è impegnata a mantenere il prezzo massimo di importazione dei cereali, compresa la tariffa, ad un livello non superiore al 155% del prezzo di intervento. Di conseguenza, la riduzione del 15% di quest'ultimo provocherà l'abbassamento della protezione alla frontiera rispetto a quella massima attualmente applicabile. Riguardo alla compatibilità della riforma con la futura negoziazione omc, uno dei problemi spesso sollevati è quello della futura collocazione dei pagamenti per ettaro rivisti da Agenda 2000. Nell'ambito dell'accordo gatt, infatti, accanto agli strumenti di sostegno interno che hanno un impatto significativo, diretto o indiretto, sul livello di produzione e sugli scambi e che, appunto perché "accoppiati", devono essere ridotti del 20% in sei anni, si collocano le misure di sostegno interno "disaccoppiate", cioè quelle con nessuno o pochi effetti distorsivi sulla produzione e/o sul commercio internazionale - inserite nella cosiddetta "scatola verde" - e i pagamenti compensativi della riforma Mac Sharry e i deficiency payments statunitensi che, pur essendo ritenuti solo parzialmente "disacoppiati", sono esentati dall'impegno di riduzione e inseriti nella "scatola blu". La nuova formulazione dei pagamenti per ettaro, e cioè il fatto che essi siano stati slegati da un criterio compensativo e che venga lasciato agli Stati membri la possibilità di condizionarli a dei requisiti ambientali (16), dovrebbe permettere il loro mantenimento nella "scatola blu", nonostante essi siano ancora parzialmente accoppiati. È infatti prevedibile che nell'ambito del prossimo negoziato commerciale gli unici pagamenti ammessi (e quindi non soggetti a riduzione) siano quelli per i quali è valutabile l'efficacia dal punto di vista dei miglioramenti sull'ambiente. In linea generale, la condizionalità ambientale costituisce il tentativo di trovare una giustificazione sociale ai pagamenti compensativi, la cui esistenza non verrebbe più legata ad una logica produttiva, ma risponderebbe ad obiettivi più generali dal punto di vista del benessere collettivo. Più problematico appare invece il processo di allineamento dei prezzi interni a quelli internazionali, che potrebbe risultare insufficiente a sostenere l'ulteriore riduzione delle esportazioni sussidiate derivante dai futuri accordi omc. Riguardo invece alla compatibilità della riforma con l'allargamento ai peco è stato più volte sottolineato come gli attuali pagamenti compensativi previsti dalla pac sarebbero stati difficilmente estendibili ai nuovi membri in quanto non giustificati da perdite di reddito subite (inea, 1998a e 1998b). Anzi, il loro ingresso nell'area comunitaria permetterà, per la maggior parte dei paesi e dei prodotti, di beneficiare dei più elevati prezzi garantiti dalla pac rispetto a quelli nazionali. D'altra parte, nel caso in cui i pagamenti fossero effettivamente slegati da una logica compensativa e condizionati ad altri requisiti, come ad esempio quelli ambientali, i peco avrebbero pieno diritto a questi pagamenti, con conseguenti forti pressione di carattere finanziario. Tutto ciò potrebbe comportare la necessità di rivedere i meccanismi pac in un prossimo futuro, cioè anche prima della conclusione del periodo coperto da Agenda 2000, per permettere che i nuovi Stati membri godano appieno dei benefici della politica comunitaria ma al tempo stesso non ne compromettano la stessa esistenza per via di un carico finanziario troppo oneroso.
2.2 Modifica del sistema di calcolo di pagamento per i semi oleosi Il regime di sostegno per i semi oleosi trae le proprie origini dal Dillon round del gatt del 1962 quando l'allora Comunità europea accettò di consolidare a zero le tariffe sulle proprie importazioni di semi oleosi e di alcuni prodotti sostitutivi dei cereali nell'alimentazione animale in cambio dell'accettazione da parte degli Stati Uniti delle regole di funzionamento della nascente pac. Ciononostante l'Ue, pur non impedendo il libero accesso alle importazioni di semi oleosi, ha sempre tentato di incrementare la produzione interna applicando dei sistemi di sostegno che sono stati di volta in volta oggetto di controversie con gli Stati Uniti. Il sistema di sostegno attualmente operante recepisce i risultati del memorandum di intesa raggiunto da Stati Uniti e Unione europea parallelamente all'accordo gatt del 1994, noto come accordo di Blair House. In tale accordo gli Usa accettarono il regime comunitario di un aiuto ad ettaro specifico (e ben maggiore) per le oleaginose a condizione che esso fosse sottoposto ad un meccanismo di stabilizzazione delle superfici e prevedesse un sistema di penalizzazione grazie al quale al superamento del limite garantito corrispondesse una riduzione della stessa percentuale dei pagamenti compensativi. Per questo motivo venne fissata una superficie massima garantita (smg) a livello comunitario successivamente suddivisa tra gli Stati membri. Tale sistema di sostegno si basa su un importo di riferimento regionale calcolato in base al prezzo mondiale atteso nel medio termine per i semi oleosi (prezzo di riferimento previsionale) e ad un rapporto di equilibrio con il prezzo dei cereali. In base al prezzo di riferimento stabilito per i cereali viene calcolato il prezzo di "sostegno" dei semi oleosi. Per le vendite effettuate i produttori ricevono il prezzo di mercato, che risulta legato a quello mondiale; la differenza tra il prezzo di "sostegno" e il prezzo mondiale rappresenta il pagamento per tonnellata che, moltiplicato per la resa "storica" della regione di produzione in cui è localizzata l'azienda in questione, determina l'importo di riferimento previsionale regionale, cioè il sussidio per ettaro corrisposto ai produttori di semi oleosi. Con la riforma viene previsto che la riduzione dell'importo di base per i semi oleosi sarà effettuata in tre campagne per passare dagli attuali 94,24 euro/t a 63 euro/t nella campagna 2002/2003. Nelle due fasi precedenti (campagne 2000/01 e 2001/02) l'aiuto scenderà, rispettivamente, a 81,74 e 72,37 euro/t. Inoltre, a partire dalla campagna 2000/01 verrà abolito il sistema dei prezzi di riferimento e l'aiuto per i semi oleosi sarà calcolato moltiplicando il nuovo valore dell'importo di base fissato con la riforma per la resa cerealicola media determinata per la regione di produzione (resa "cereali diversi dal mais" nel caso in cui la regione di produzione adotti rese separate per il mais). Per le due campagne transitorie gli Stati membri avranno comunque la possibilità di continuare a regionalizzare gli aiuti per i semi oleosi, tenendo conto della relazione esistente prima della riforma tra resa storica cereali e resa storica semi oleosi a livello comunitario (4,6 t/ha/2,36 t/ha = 1,95). In pratica, per i primi due anni della riforma il pagamento per ettaro per i produttori di semi oleosi potrà essere calcolato moltiplicando per 1,95 il prodotto tra il nuovo aiuto per tonnellata e la resa semi oleosi (17). La maggiore complessità del sistema nasce dal tentativo di evitare che la repentina abolizione del regime specifico per i semi oleosi provochi perdite consistenti per il settore e comporti problemi di gestione per il comparto cerealicolo, anche se la riduzione degli aiuti in un'unica soluzione e la loro immediata equiparazione al premio fissato per i cereali avrebbe permesso di liberarsi sin dall'inizio dei vincoli di Blair House. La decisione di ridurre gradualmente gli aiuti introduce degli elementi di incertezza relativi al fatto che per due campagne, poiché l'aiuto per i semi oleosi rimarrà ad un livello più elevato di quello per i cereali, esso vada ancora considerato un aiuto specifico e quindi, come tale, rimarrà assoggettato al vincolo di Blair House; con il rischio che un eventuale superamento della superficie garantita contribuisca a tagliare ulteriormente gli aiuti che sono già sensibilmente ridotti dalla riforma. Questo spiega perché viene specificato che, nel caso in cui dovessero essere applicate delle penalizzazioni per via del superamento della smg, i pagamenti per i semi oleosi non dovranno comunque scendere al di sotto del livello di aiuto stabilito per i cereali, cioè al di sotto di 58,67 euro/t nella campagna 2000/01 e di 63 euro/t nella campagna 20001/02. L'abolizione del prezzo di riferimento avrà come ulteriore conseguenza l'eliminazione del meccanismo che permette di adeguare gli aiuti alla variazione dei prezzi mondiali (18). L'abolizione del regime specifico per i semi oleosi potrebbe comportare ingenti perdite finanziarie per l'Italia, che è il principale produttore di semi di soia a livello comunitario. Al di là delle perdite legate alla semplice riduzione dei pagamenti per ettaro, i maggiori problemi sorgeranno dopo la scadenza del periodo transitorio, quando non si potrà più utilizzare il coefficiente moltiplicatore (1,95) e la resa cerealicola dovrà essere obbligatoriamente adottata. Infatti, sebbene in molte regioni di produzione italiane la resa cereali sia il doppio di quella semi oleosi (così come indicano le rese medie comunitarie) e quindi con la modifica del sistema di calcolo verrebbe neutralizzata l'eliminazione del coefficiente moltiplicativo (1,95), in molte altre le rese cereali sono solo leggermente più elevate, fino ad arrivare a casi in cui la resa semi oleosi è più elevata di quella cereali. Il Consiglio ha comunque tenuto conto dei possibili effetti negativi della riforma per le oleaginose prevedendo che entro due anni dall'applicazione del nuovo regime la Commissione dovrà presentare un rapporto sullo sviluppo del mercato, con eventuali proposte tese ad evitare un grave deterioramento del potenziale produttivo.
2.3 Il contenimento della produzione La riforma prevede di ridurre il tasso di set aside obbligatorio di riferimento dal 15 al 10%. La percentuale effettivamente utilizzata per ciascuna campagna verrà fissata dalla Commissione sulla base degli andamenti della produzione e del mercato. Per gli anni coperti da Agenda 2000 l'importo di base viene portato al livello di quello fissato per i cereali, 63 euro/t, da moltiplicare per la resa cerealicola della regione di produzione in cui ricade l'azienda (resa "cereali diversi dal mais" nel caso in cui nella regione di produzione il mais venga trattato separatamente e per esso viene utilizzata la resa specifica). Nel caso in cui l'area messa a riposo ricada in un'area irrigata, il pagamento sarà calcolato in base alla resa delle superfici non irrigate. La riduzione del premio dagli attuali 68,83 euro/t avverrà in due fasi per giungere a 58,67 euro/t nella campagna 2000/01, a 63 euro/t dal 2001/02 in poi. La riduzione sarà complessivamente pari ad 8,5%, tuttavia l'importo di base si ridurrà del 14,5% nel primo anno, per poi aumentare del 7% nel secondo anno. La messa a riposo straordinaria conseguente al superamento della superficie di base è stata abolita (19), mentre è rimasta in vigore la messa a riposo volontaria per i produttori che ritirano dalla produzione terreni in eccesso rispetto al loro obbligo. Rispetto al regime attuale, nel quale si stabilisce una superficie massima di ritiro volontario e si consente agli Stati membri di fissare limiti inferiori, viene adottato un approccio più flessibile prescrivendo che gli Stati membri consentono ai propri produttori di ritirare dalla produzione una percentuale almeno pari al 10% della superficie a seminativi per la quale è presentata una domanda di pagamento, con la possibilità di fissare percentuali più elevate tenendo conto di specifiche situazioni ed assicurando una sufficiente occupazione agricola. L'Italia, ad esempio, ha fissato per la campagna 2000/01 un tasso di messa a riposo volontaria pari al 12%. Una importante novità è data dal fatto che anche i "piccoli produttori" potranno accedere al set aside volontario aumentando l'impatto ambientale di questa misura.
2.4 Concessioni specifiche per singoli paesi Rispetto alle proposte di Agenda 2000 e a quelle formulate dalla Commissione nel marzo 1998, la riforma si contraddistingue per una maggiore articolazione, in parte dovuta alle concessioni specifiche offerte ai diversi paesi al fine di giungere ad un accordo sul pacchetto di riforma complessivo. In questo filone si colloca l'aumento di 59.000 ettari della superficie a grano duro e di 60.000 ettari dell'area di base irrigata attribuita al Portogallo, sebbene non venga modificata l'area di base totale e la resa di riferimento; la concessione di un importo supplementare di 19 euro/t per i cereali e i semi oleosi prodotti in Finlandia e in Svezia a nord del 62° parallelo e in zone adiacenti sottoposte a condizioni climatiche analoghe a titolo di compensazione delle condizioni particolarmente svantaggiate in cui si svolge l'attività agricola; l'aumento della resa di riferimento per la Spagna (da 2,64 a 2,9 t/ha) e per l'Italia (da 3,78 a 3,9 t/ha). Per l'Italia, tale decisione è stata giustificata dal fatto che all'epoca della riforma Mac Sharry la scelta del periodo di riferimento cui legare il calcolo della resa era stata particolarmente penalizzante per il nostro paese (20). L'incremento della resa di riferimento è di particolare rilevanza, in quanto, a seconda di come tale aumento viene distribuito tra le diverse regioni di produzione, si favoriscono alcuni produttori anziché altri. Nel piano di regionalizzazione presentato alla fine del luglio 1999 l'Italia ha deciso di non modificare l'equilibrio preesistente tra le zone omogenee di produzione, ma di aumentare tutte le rese del 3% circa, il che si tradurrà in un analogo aumento dei pagamenti per ettaro per tutti i produttori. L'aumento della resa di riferimento ha anche come conseguenza quella di abbassare il limite di superficie necessario ad individuare la categoria dei piccoli produttori e, quindi, la soglia minima oltre la quale scatta l'obbligo del set aside, e di ridurre le possibilità per l'Italia (e anche per la Spagna) di essere penalizzati come conseguenza del funzionamento dello stabilizzatore finanziario (21).
2.5 Valutazioni conclusive Nonostante alcune contraddizioni, il giudizio complessivo sulla riforma dell'ocm seminativi può considerarsi tutto sommato positivo. Si prosegue nel processo di riorientamento al mercato e di disaccoppiamento del sostegno, rompendo il rigido approccio compensativo degli aiuti. Tuttavia, la riforma sembra non tenere conto adeguatamente del futuro allargamento ai peco mostrandosi poco adatta, almeno da un punto di vista finanziario, ad una estensione a tali paesi dei pagamenti per ettaro. In termini di compatibilità con gli accordi internazionali, è possibile che il settore riesca a sostenere senza eccessivi danni i vincoli imposti dall'accordo gatt; più dubbi, ma anche maggiore aleatorietà politica, sussistono in relazione ai futuri negoziati omc. In termini di risorse finanziarie dedicate al settore, le prospettive aperte dalla riforma sono incerte, dal momento che la Commissione non ha reso pubblica alcuna stima di spesa. L'elemento di maggiore incertezza è rappresentato dai prezzi mondiali il cui sfavorevole andamento potrebbe avere ripercussioni sulla gestione delle esportazioni sussidiate e sulle spese connesse all'intervento. Sul piano dell'equità e dell'efficienza della spesa, è indubbio che il mantenimento del legame tra aiuti e rese di riferimento contribuisca a cristallizzare lo status quo (con alcuni Stati membri più favoriti degli altri) e quindi la distribuzione della spesa che si era avuta con la riforma Mac Sharry. A tale proposito si ricorda che l'ocm seminativi assorbe oltre il 40% della spesa comunitaria destinata alla gestione dei mercati (feoga-garanzia) e che la Francia e la Germania ricevono circa la metà delle risorse del settore. Tuttavia, l'introduzione del premio unico e la conseguente riallocazione delle superfici tra le diverse colture e tra gli Stati membri potrebbero avere un qualche effetto reditributivo che riguarderà una parte limitata della spesa e, con ogni probabilità, in misura maggiore l'Italia, uno degli attuali principali beneficiari della spesa per semi oleosi.
3. Il REGOLAMENTO 1254/1999, LA RIFORMA DELL'OCM CARNE BOVINA Le decisioni finali riguardo al settore della carne bovina in Agenda 2000, così come nel caso dei seminativi, approfondiscono il solco aperto con la riforma Mac Sharry (inea, 1999). Già nel 1992, infatti, l'intervento settoriale era stato impostato seguendo due principali criteri: il sostegno privilegiato all'allevamento estensivo, cioè quello caratterizzato da un basso carico di bestiame per ettaro di superficie investita a foraggere, e il riallineamento parziale dei prezzi di mercato interni all'Ue con quelli vigenti sui mercati mondiali, con un sistema di compensazioni per gli allevatori basato su premi per capi allevati. Il primo aspetto, giustificato dal minore impatto ambientale degli allevamenti estensivi, rappresenta una scelta in linea con il crescente interesse da parte dell'Ue verso politiche ambientali e di controllo dell'impatto dell'attività agricole sulle risorse naturali. In realtà, tale scelta è stata da più parti messa in discussione a proposito della sua effettiva capacità di agire su un uso più equilibrato delle risorse, mentre un effetto è stato, invece, quello di una forte distorsione dell'aiuto comunitario tra paesi, in base proprio alla prevalenza di allevamenti intensivi (Italia, Olanda e Germania) ed estensivi (Regno Unito, Irlanda, Nord della Francia). Le compensazioni, cioè i pagamenti diretti per capo, sono, infatti, riservate solo agli allevamenti che rispettano i criteri di estensività previsti dal regolamento attuativo. Il secondo aspetto, quello dell'abbassamento dei prezzi interni seguito dall'introduzione di pagamenti diretti, rappresenta lo sforzo compiuto dall'Ue per riavvicinare i prezzi interni a quelli mondiali, in risposta sia alle pressioni di natura internazionale (da parte dei paesi produttori ed esportatori di carne) sia agli accordi presi nell'ambito del gatt, che prevedono un progressivo smantellamento dell'apparato protezionistico dell'Ue. Con Agenda 2000 i vincoli ambientali diventano ancora più stringenti, con soglie di accesso ai premi in funzione del carico di bestiame per ettaro progressivamente più basse, mentre sul fronte del sostegno al reddito, alla riduzione dei prezzi istituzionali (fissata al 20% rispetto al livello attuale) corrisponde un adeguamento dei premi cosiddetti speciali, cioè dei premi per capo allevato. Oltre a ciò, con le decisioni finali prese a Berlino nel marzo del 1999 vengono introdotte alcune rilevanti novità, su cui ci si soffermerà con un certo dettaglio nelle prossime pagine: l'introduzione di un premio per la macellazione e la creazione di un premio aggiuntivo gestito dai singoli Stati membri (envelope) al di fuori dei criteri individuati dalla Commissione per l'accesso ai premi speciali.
3.1 La nuova regolamentazione dell'ocm In modo molto schematico si riportano qui di seguito le decisioni finali che riguardano il settore delle carni bovine e che entreranno in vigore a partire dal 2000 (22). Il prezzo di intervento viene ridotto del 20% in tre anni (fino al 2002) e con riduzioni di uguali entità, fino a giungere ad un prezzo "di base" pari a 2.224 euro/tonnellata. Tale prezzo servirà a definire l'aiuto allo stoccaggio privato, che sostituirà, a partire dal 2002, l'intervento pubblico e sarà erogato quando i prezzi medi di mercato all'interno dell'Ue si collocheranno al di sotto del 103% del prezzo di base. Anche dopo l'eliminazione dell'intervento pubblico viene comunque garantita una "rete di sicurezza", per cui la Commissione organizza aste di acquisto quando in uno Stato membro (o in una regione) il prezzo medio di mercato di tori e manzi scende al di sotto del 70% del prezzo di base. Vengono confermati gli aiuti diretti per capo, che riguardano i tori, i manzi, le vacche nutrici e le giovenche. A regime (dal 2002) i premi saranno pari a 210 euro per i tori (una volta nella vita dell'animale); 150 euro per i manzi (due volte nella vita: a 9 mesi e a 21 mesi); 190 euro per le vacche nutrici (annuale). I capi accedono ai premi solo se viene rispettato un vincolo di carico di bestiame in azienda pari a 2 uba/ha di superficie foraggera. Vengono individuati tetti specifici per gli aiuti per ogni categoria di animale ammessa ai premi. Per i bovini maschi adulti tale tetto è fissato a livello regionale e sulla base del numero dei capi relativi al 1996; per l'Italia, esso è pari a 598.746 unità. Inoltre, pur rimanendo in vigore il limite generale di 90 capi per azienda ammessi ai premi, gli Stati membri possono fissare un vincolo diverso, nel rispetto, però, dei tetti globali per azienda agricola e dei massimali regionali. Per le vacche nutrici, i tetti sono individuali e calcolati sulla base di un numero di capi fissato per l'Italia a 621.611 unità. Il 20% del massimale nazionale per le vacche nutrici può essere destinato alle giovenche. Nel caso in cui il numero di capi per cui viene richiesto il premio superi il massimale regionale, i premi vanno ridotti proporzionalmente in modo da rientrare nel tetto di spesa compatibile con il massimale, con la possibilità di escludere dal calcolo della riduzione i piccoli allevatori; dunque, la riduzione necessaria per mantenersi al di sotto del massimale verrebbe sopportata solo dai grandi allevatori. Viene introdotto un premio alla macellazione, pagato direttamente all'agricoltore, pari a 80 euro per tori, manzi, vacche da latte, vacche nutrici e giovenche di età almeno superiore a 8 mesi; a 50 euro per i vitelli di età compresa tra 1 e 7 mesi e con peso-carcassa inferiore a 160 kg. I massimali vengono stabiliti, in misura diversa per i capi adulti e per i vitelli, in funzione del numero di capi abbattuti nel 1995 (a cui si aggiungono le esportazioni verso i paesi terzi del 1995, sulla base dei dati eurostat). Viene introdotto un premio aggiuntivo gestito direttamente dagli Stati membri (envelope nazionale) all'interno di "paletti" fissati dalla Commissione, che riguardano sostanzialmente vincoli di natura ambientale e di cumulabilità con altri premi. L'envelope può essere utilizzata dagli Stati membri per integrare i premi destinati a bovini maschi adulti e femmine, comprese le vacche da latte, e con lo scopo precipuo di incentivare la produzione estensiva. Per l'Italia la somma destinata all'envelope nazionale è stata fissata a 65,6 milioni di euro. Inoltre, i singoli Stati membri possono attribuire alle vacche nutrici un premio addizionale nazionale che non può superare i 50 euro per capo. Viene confermato l'incentivo all'estensivazione degli allevamenti, ma esso si presenta più articolato rispetto alla versione attualmente in vigore. Tra il 2000 ed il 2001 il premio è di 33 euro se il carico di bestiame in azienda è compreso tra 1,6 e 2 uba/ha; di 66 euro se il carico è inferiore a 1,6 uba/ha. A partire dal 2002 il premio è pari a 40 euro tra 1,4 e 1,8 uba/ha e a 80 euro se il carico è inferiore a 1,4 uba/ha. È previsto, come già nell'attuale ocm, un premio alla destagionalizzazione delle macellazioni, considerato complementare ai premi per capo, a cui gli Stati membri possono accedere se il numero dei manzi macellati in un anno sia superiore al 60% dei maschi macellati e se oltre il 35% di queste macellazioni avviene tra il 1° settembre ed il 30 novembre. Il premio varia tra 72,4 euro per capo macellato tra la prima e la quindicesima settimana di un dato anno a 18,11 euro per capo macellato tra la ventiduesima e la ventitreesima settimana. Come già accennato, le principali novità dell'ocm carne bovina riguardano la progressiva riduzione del prezzo di intervento, fino alla totale scomparsa dell'acquisto pubblico e la sua sostituzione con lo stoccaggio privato; l'istituzione della envelope nazionale, cioè di una quota di sostegno gestita direttamente dagli Stati membri; il premio alla macellazione, attualmente limitato solo ai vitelli, viene, invece, esteso a tutte le tipologie di bestiame. Le prime due proposte erano già presenti nella prima versione della riforma circolata a marzo del 1998, ma nel corso della discussione sono state piuttosto sminuite nella loro rilevanza: la riduzione del prezzo è passata dalla originale proposta dal 30% al 20%, mentre la spesa per il premio addizionale si è fortemente contratta, da oltre 4.000 milioni di euro a poco meno di 500 milioni. Il risparmio effettuato sull'envelope è servito a finanziare il premio alla macellazione, frutto del compromesso tra i due gruppi di paesi contrapposti, che rappresenta la vera novità rispetto alle originali proposte di Agenda 2000 (23). Un'altra novità rispetto a quanto prospettato all'inizio del dibattito sulla riforma è la scomparsa del premio speciale per vacche da latte. Tale premio era stato giustificato dalla necessità di compensare anche gli allevatori di vacche da latte dell'abbassamento dei prezzi istituzionali delle carni bovine. La scomparsa del premio per la vacca da latte all'interno dell'ocm carni bovine è compensata dall'inserimento delle vacche da latte tra le categorie che possono accedere al premio per la macellazione. In questo modo si salvaguarda la tradizionale impostazione settoriale delle ocm, soprattutto per quanto riguarda la spesa, ma si garantisce anche agli allevatori per la produzione di latte un premio legato alla macellazione degli animali a fine carriera. La riforma rappresenta, in qualche modo, il frutto di un compromesso tra i due schieramenti che si erano contrapposti all'indomani della pubblicazione di Agenda 2000: da una parte i paesi caratterizzati da allevamenti a carattere estensivo, dominati dai pascoli, come ad esempio il Regno Unito e l'Irlanda; dall'altra i paesi con allevamenti intensivi, tra cui l'Italia, la Germania e l'Olanda. L'attuale ocm, infatti, ha di fatto escluso buona parte della zootecnia da carne dei paesi con allevamenti intensivi dall'accesso ai premi compensativi. Paesi quali l'Italia, l'Olanda e la Germania, che pure contribuiscono in modo significativo alla produzione di carne bovina dell'Unione, hanno un'incidenza sulla distribuzione degli aiuti comunitari decisamente inferiore al loro peso produttivo, in conseguenza della soglia di accesso ai premi fissata a 2 uba per ettaro di superficie investita a foraggere (24). Proprio su questo punto il giudizio sulle novità della riforma viene generalmente considerato positivo, in quanto rimedia, seppure parzialmente, alle distorsioni create dalla riforma Mac Sharry in tema di distribuzione degli aiuti. Il nuovo premio alla macellazione, infatti, rappresenta una possibilità in più di accesso agli aiuti diretti rispetto ai premi speciali per capo, vincolati dalla soglia di carico di bestiame per ettaro di superficie a foraggera. Va sottolineato che l'introduzione del premio alla macellazione non si limita al semplice ripristino di un aiuto alla macellazione dei vitelli - misura invocata a gran voce dagli allevatori italiani - ma viene estesa anche alle altre categorie di animali, comprese le vacche da latte. Anche il premio addizionale gestito dai singoli Stati membri rappresenta un'occasione di integrazione per i paesi membri tagliati fuori dal sistema dei premi speciali, anche se la forte contrazione dell'entità dell'envelope - servita a finanziare il premio alla macellazione per evitare un carico eccessivo sul bilancio feoga - rischia di trasformare tale premio in una sorta di "pagamento integrativo", facendogli perdere la sua caratteristica di finanziamento alternativo, come sembrava essere nella prima versione della proposta. Uno degli aspetti più dibattuti delle proposte contenute in Agenda 2000 è quello finanziario, sulla base del fatto che la riforma delle ocm prospettata nel documento non andava nella direzione auspicata di una riduzione della spesa per il settore ma, anzi, portava ad una sua crescita. Per il settore delle carni bovine, in particolare, l'aumento di spesa rispetto alla situazione attuale era stato stimato intorno ai 2.000 milioni di ecu, in seguito all'aumento dei premi speciali e all'introduzione del premio aggiuntivo nazionale. Con l'accordo raggiunto a Berlino, la spesa complessiva per l'ocm cresce ancora, di circa 500 milioni di euro, anche se nell'ambito di una diminuzione della spesa totale finanziata dal feoga-garanzia.
3.2 Alcune riflessioni sulla riforma dell'ocm Se la carica riformatrice di Agenda 2000 si è progressivamente attutita nel corso della negoziazione, nel caso specifico dell'ocm carne bovina probabilmente si ritrovano alcuni degli elementi più innovativi della riforma, come lo smantellamento dell'intervento pubblico e la creazione dell'envelope nazionale (25) (De Filippis et al., 1999). Per quanto riguarda la questione del disaccoppiamento, con la riforma non solo non si fanno passi in avanti in questa direzione, ma si introduce un nuovo sistema di compensazione, quello basato sulla macellazione, che risulta evidentemente accoppiato. Da questo punto di vista, dunque, le decisioni prese vanno in direzione opposta a quanto già avviato con la riforma del 1992, e quindi sembrano in contraddizione con un processo, quello verso il disaccoppiamento, che sembrava ormai irreversibile. Ciò avrà implicazioni, soprattutto, per le relazioni esterne dell'Ue; in particolare, nell'ambito degli accordi gatt; l'introduzione di strumenti esplicitamente accoppiati alle quantità prodotte fornirà nuovi elementi di dibattito con gli altri protagonisti delle trattative - Usa in testa - riguardo agli strumenti di sostegno attualmente inseriti nella cosiddetta "scatola blu", cioè quelli, come già accennato per i seminativi, parzialmente accoppiati alla produzione ma accettati in virtù di un accordo e considerati comunque transitori. In altre parole, l'introduzione di un premio alla macellazione sarà difficilmente giustificabile a livello internazionale e soprattutto porrà l'Ue in una situazione di svantaggio nella contrattazione sul processo di liberalizzazione delle politiche per l'agricoltura. Inoltre, la minore riduzione del prezzo istituzionale (dal 30 al 20%) nei prossimi tre anni rallenterà il processo di allineamento dei prezzi a livello mondiale rispetto a quanto proposto inizialmente dalla Commissione, con prevedibili effetti sui livelli di produzione interni all'Ue e, di conseguenza, sulle esportazioni. Va ricordato, a questo proposito, che il settore delle carni bovine nel primo biennio di applicazione ha già superato ampiamente i vincoli previsti dall'accordo gatt per quel che riguarda le esportazioni sussidiate, e sarà quindi necessario contenere il ricorso alle restituzioni nei prossimi anni per rientrare nei tetti concessi dagli accordi stessi. Un altro aspetto di grande rilievo, per quanto riguarda la compatibilità internazionale della nuova ocm, ha a che fare con l'allargamento dell'Ue ai peco, che, come emerge da diversi studi, mostrano di avere forti vantaggi comparati nelle produzioni zootecniche (inea, 1998a e 1998b; Tangermann, 1997). In particolare, è stato più volte posto il problema della estensione della pac ai peco nel momento in cui essi diventeranno paesi membri a pieno titolo. Gli aiuti diretti, infatti, erano stati considerati come compensazioni al mancato reddito derivante dalle riduzioni dei prezzi istituzionali proprio per evitare che essi fossero automaticamente estesi ai peco, per i quali i prezzi interni sono più bassi di quelli comunitari, e dunque il sostegno via prezzo rappresenta già di per sé una significativa integrazione di reddito. Negli attuali documenti che regolano la riforma dell'ocm non si parla più di pagamenti compensativi, ma di veri e propri aiuti diretti, per cui, se da un lato sembra plausibile uno slittamento dell'effettivo allargamento ad una data successiva alla programmazione prevista da Agenda 2000, dall'altro si ripropone con forza il problema delle modalità di estensione ai futuri paesi membri della pac, anche nella sua versione riformata. In altre parole, se il problema dell'estendibilità della pac ai futuri membri dell'Ue si poneva con gli attuali meccanismi di funzionamento della politica comune, la riforma di Agenda 2000 non sembra prendere in considerazione questo rilevante vincolo nella definizione dei nuovi strumenti di sostegno, lasciando così slittare, di fatto, la soluzione del problema ad un imprecisato futuro. Per quanto riguarda la distribuzione delle risorse finanziarie tra Stati membri, con la riforma le previsioni mostrano un rafforzamento della Francia, la cui quota di spesa passerebbe dal 22% del 1998 al 24%, e dell'Italia, con un peso che praticamente raddoppierebbe, dal 4,7% al 9,9%. Per l'Italia si tratta di un miglioramento anche rispetto alla proposta originaria (marzo 1998), grazie, come già sottolineato, all'introduzione del premio alla macellazione e nonostante il forte abbassamento dell'envelope nazionale. Per altri paesi, quali la Germania, l'Olanda ed il Belgio, la quota sulla spesa complessiva rimarrebbe pressoché invariata, mentre gli attuali principali beneficiari dell'ocm, Regno Unito e Irlanda, vedrebbero il loro peso fortemente ridimensionato: la quota del primo passerebbe dal 23% del 1997 al 14,4%, quella del secondo dal 17% all'8,7%. Un altro degli elementi intorno a cui si era incentrato il dibattito relativo alla riforma della politica agricola comunitaria nel suo complesso era quello della necessità di una semplificazione del sistema di pagamenti compensativi e, più in generale, del sostegno all'agricoltura attraverso le politiche di prezzo e di mercato. Per quel che riguarda il settore delle carni bovine, viene generalmente riconosciuta la difficoltà di gestione dell'ocm da parte dell'Ue e dei singoli paesi membri, in considerazione sia del riscontro effettivo dei requisiti per l'accesso ai premi speciali, sia per la verifica dei vincoli ed il controllo dei massimali. Rispetto alla situazione attuale, la riforma non sembra procedere verso una semplificazione del regime dell'ocm, né nella articolazione dei premi, che rimane estremamente differenziata ed anzi si complica, né nella gestione burocratica. Un discorso a sé merita la questione della envelope, che, come già sottolineato, è stata per molti aspetti svuotata del suo significato originario. Tale premio nasce come possibilità di "gestione diretta" da parte dei paesi membri di una politica settoriale finanziata totalmente dall'Ue. Da un lato, quindi, dietro uno strumento del genere si può scorgere un motivo di semplificazione della politica, dall'altro vi sono due elementi di "complicazione": la diversa capacità dei singoli Stati membri di programmare una politica settoriale (con una conseguente capacità eterogenea di spesa e di efficienza) e la possibilità di utilizzare il fondo, a discrezione degli Stati, anche per la zootecnia da latte. A questo proposito, la forte riduzione della envelope nazionale a favore del premio alla macellazione, se da un lato significa svilire il senso della sua introduzione come alternativa ai premi speciali, dall'altro porta al settore della carne bovina una spesa "sicura" (quella per capo macellato), garantita dall'Ue. Infine, qualche considerazione va fatta a proposito del "contenuto ambientale" della riforma. Come già accennato, in Agenda 2000 la Commissione ha reso ancora più esplicito un principio, già presente nella riforma Mac Sharry: la scelta di concentrare il sostegno su di uno specifico modello di allevamento zootecnico, quello estensivo basato sul prato-pascolo permanente, in alternativa alla produzione intensiva che fa largo uso di foraggi insilati. Tale scelta è in linea con altri regolamenti comunitari che riguardano, direttamente o indirettamente, la salvaguardia ambientale, come ad esempio il n. 2078/92, che tende a sostenere finanziariamente proprio metodi di allevamento (e coltivazioni) estensivi (26). Nell'ambito dell'ocm, sia le decisioni relative al sostegno dell'estensivizzazione sia i limiti di densità di carico per l'accesso ai premi vanno proprio in questa direzione, mentre nel complesso risulta penalizzata la zootecnia a basso uso di terra (27). I nuovi strumenti introdotti con l'accordo di Berlino - il premio alla macellazione e l'envelope, entrambi al di fuori dei vincoli di densità degli animali - rappresentano una deroga al principio del sostegno alla zootecnia estensiva, che però non ne minano il significato. La scelta da parte della Commissione sembra, cioè, essere quella di rafforzare una posizione a favore dell'estensivizzazione degli allevamenti, salvo poi a sostenere con strumenti ad hoc, per ragioni prevalentemente economiche, le altre forme di allevamento. Quanto alla effettiva efficacia dell'estensivizzazione sulle risorse e sull'inquinamento, il dibattito è molto acceso e riguarda prevalentemente l'opportunità di valutare il carico di animali a livello strettamente aziendale o in relazione ad un più ampio territorio. Un altro parametro di grande importanza, che riguarda la sicurezza degli allevamenti, è quello della capacità nutrizionale del sistema aziendale: gli allevamenti estensivi fanno maggiore ricorso rispetto a quelli intensivi di mangimi prodotti all'esterno dell'azienda, con maggiori conseguenze sulla garanzia di salubrità del prodotto finale. Rispetto alle altre politiche comunitarie che riguardano il settore della carne bovina, la legislazione è piuttosto frammentaria: si pensi, ad esempio, alle questioni relative alla certificazione di provenienza delle carni (e degli animali macellati) e al forte ritardo con cui è stato definito un quadro normativo specifico per la zootecnia biologica, approvato solo nel 1999, soprattutto se si considera che quello relativo alle produzioni vegetali è attivo già da tempo, con il regolamento 2092/91. Più in particolare, riguardo alla compatibilità tra l'ocm e le misure agroambientali, i recenti orientamenti della Commissione lasciano supporre che verranno rivisti i criteri di accesso ai premi per quelle pratiche di allevamento previste sia dall'una che dall'altra politica. E' il caso, ad esempio, degli incentivi alla estensivazione degli allevamenti, per i quali la Commissione con ogni probabilità confermerà il criterio di accesso al premio all'interno dell'ocm secondo i parametri già individuati (le soglie di carico del bestiame), mentre conferirà al premio previsto dalle specifiche misure agroambientali un carattere di "integrazione" garantita solo a zone particolarmente sensibili o al rispetto di soglie ancora più stringenti sotto il profilo ambientale rispetto a quelle dell'ocm.
3.3 Valutazioni conclusive La riforma che ha interessato il comparto delle carni bovine rappresenta, tra i settori al centro dell'attenzione di Agenda 2000, quella che contiene le maggiori novità e che si mostra più in linea con le proposte originarie. La nuova ocm non si mostra particolarmente coraggiosa per quanto riguarda gli aspetti del disaccoppiamento e non sembra tenere in gran conto il rispetto dei vincoli internazionali ed il problema del futuro allargamento dell'Ue, ma offre sicuramente alcune interessanti novità sul versante della distribuzione delle risorse finanziarie e della gestione dell'organizzazione di mercato. Per il primo aspetto, come si è cercato di mettere in evidenza nelle pagine precedenti, l'Italia rappresenta, almeno potenzialmente, uno dei paesi che trae maggiori benefici dalla riforma (De Filippis et al., 1999). Come già accennato, il nostro paese ha avuto un ruolo piuttosto importante nella definizione delle nuove proposte di riforma dell'ocm carni bovine, coagulando i propri interessi con quelli di altri paesi caratterizzati da sistemi di allevamento di tipo intensivo. In questo senso, le principali novità emerse con l'accordo vanno proprio nella direzione voluta dal nostro paese, con la reintroduzione del premio alla macellazione e l'abbassamento dei limiti di età degli animali per la corresponsione dei premi. Nonostante il forte ridimensionamento del premio destinato ai singoli Stati membri, un primo bilancio delle decisioni di Berlino vede l'Italia significativamente favorita dai cambiamenti apportati: la sua quota nella distribuzione della spesa tra paesi membri passerebbe, infatti, secondo le prime valutazioni, dal 4,7% attuale ad un buon 9,9% . Tale quota colloca il nostro paese al quarto posto nella graduatoria della spesa ricevuta dopo Francia (24,4%), Germania (14,5%), e Regno Unito (14,4%). È interessante sottolineare la nuova composizione degli aiuti, che favorisce la comprensione del meccanismo grazie al quale paesi quali l'Italia recuperano risorse con la nuova ocm. Parte di questo recupero è da attribuire al premio alla macellazione, che dovrebbe garantire all'Italia oltre il 50% degli aiuti disponibili (circa 640 milioni di euro), contro una media comunitaria del 33%, mentre tramite i premi speciali percepirebbe, con la riforma a regime, solo il 37% delle risorse ad essa destinate, contro una media europea pari al 60%. In pratica, per i paesi che hanno messo in discussione l'attuale funzionamento della ocm si assiste ad una inversione, rispetto a quanto avviene per l'Ue nel suo complesso, del peso delle diverse componenti dei premi nella composizione della spesa.
4 IL REGOLAMENTO 1493/1999: LA RIFORMA DELL'OCM VINO Il settore vitivinicolo è entrato a far parte del pacchetto di riforme scaturito da Agenda 2000 grazie ad una proposta avanzata nel luglio del 1998 (Commissione europea, 1998b), intorno alla quale si è avviato un intenso dibattito, intensificatosi nei mesi precedenti alle decisioni finali del marzo '99, attraverso il quale è stato possibile raggiungere un accordo definitivo (28). La proposta avanzata, negli intenti dichiarati dalla stessa Commissione, doveva rispondere ad un duplice obiettivo: da un lato, semplificare l'intero sistema di sostegno al settore vitivinicolo, caratterizzato da una legislazione complessa e stratificata, dall'altro favorire un deciso riorientamento al mercato, attraverso il miglioramento qualitativo della produzione comunitaria. Rispetto al primo obiettivo enunciato, occorre subito evidenziare che la riforma approvata non produce effetti di rilievo, anzi, come avremo modo di chiarire più avanti, in taluni casi produce un evidente aggravio in termini di complicazioni burocratiche e amministrative. La riforma del settore vitivinicolo, inoltre, si presenta già di per sé piuttosto complessa, poiché stabilisce norme su molteplici aspetti del funzionamento dell'ocm, che vanno dalle disposizioni sul controllo del potenziale produttivo, ai meccanismi per il sostegno del mercato, fino alle regole relative alle pratiche e ai trattamenti enologici, ai vini di qualità e alla designazione, denominazione e presentazione dei prodotti, introducendo anche nuove norme sugli organismi professionali ed interprofessionali e sul commercio con i paesi terzi. La riforma, inoltre, rispetto alla regolamentazione precedente, introduce un importante cambiamento in quanto tutta la disciplina relativa ai vini di qualità prodotti in regioni determinate (vqprd) viene ricondotta nell'ambito del regolamento sull'ocm, di cui entra a fare parte integrante, sebbene le norme sulla produzione di vini di qualità non siano state modificate.
4.1 Le disposizioni sul potenziale produttivo Le novità di maggior rilievo, ma d'altro canto anche le maggiori complicazioni, introdotte dalla nuova ocm risiedono nell'insieme di misure volte alla gestione del potenziale produttivo. La riforma, infatti, pur mantenendo il già previsto blocco al nuovo impianto di superfici vitate, esteso fino al 31 luglio del 2010, introduce importanti elementi di flessibilità: la creazione di nuovi diritti di impianto, la possibilità di regolarizzare gli impianti abusivi, il recupero di diritti di impianto non utilizzati, ancorché validi, e la possibilità di anticipare i reimpianti. L'insieme congiunto di tali disposizioni, pur non costituendo una liberalizzazione del settore, produce effetti di rilievo poiché rimuove molti degli ostacoli che, negli anni passati, hanno contribuito a rendere più difficile il rinnovamento del settore vitivinicolo. Prima di analizzare le novità introdotte, è opportuno precisare che la gestione del potenziale viticolo si dovrà basare sulla costituzione di una riserva nazionale, o più riserve regionali; inoltre, come condizione per rendere operative le nuove disposizioni, ciascuno Stato membro dovrà disporre, entro il 2001, di un inventario vitivinicolo, che potrà essere predisposto anche su base regionale. Su questo primo punto, che rappresenta una sorta di precondizione, gran parte della riforma perderebbe ogni efficacia. Occorre ricordare che la posizione del nostro paese risulta particolarmente problematica; infatti, l'Italia è in attesa da anni del completamento dello schedario viticolo, che costituisce uno degli elementi conoscitivi di base da cui desumere l'inventario. In virtù della nuova ocm sarà possibile piantare nell'Ue 68 mila ettari di nuovi vigneti, dei quali 17 mila costituiscono una riserva da cui sarà possibile attingere, entro il 2003, nuovi diritti per soddisfare specifiche esigenze di alcune regioni. Dell'ammontare complessivo dei nuovi impianti, all'Italia sono stati riconosciuti poco meno di 13 mila ettari, ovvero il 25,3% dei nuovi diritti, al netto della riserva, della quale non si può ancora prevedere la futura collocazione. Nel rispetto di uno dei principi ispiratori dell'intera riforma, ovvero il riorientamento della produzione verso una maggiore qualità, i nuovi diritti assegnati agli Stati membri potranno essere impiegati esclusivamente per ampliare le superfici di vini a denominazione di origine o ad indicazione geografica tipica, inoltre i nuovi impianti dovranno essere destinati alla produzione di vino con un sicuro sbocco di mercato. Per quel che concerne le superfici vitate, l'ulteriore novità è rappresentata dalla possibilità di effettuare, a certe condizioni, una sanatoria sulle superfici vitate piantate abusivamente prima del 1° settembre 1998. La regolarizzazione degli impianti abusivi prevede un'importante distinzione tra irregolarità formali e sostanziali. Le irregolarità formali, che potranno essere sanate attraverso una sanzione amministrativa stabilita da ciascun paese, riguardano chi di fatto possiede un diritto di reimpianto, ma non ha espletato tutte le necessarie procedure burocratiche per renderlo valido. Le irregolarità sostanziali, invece, riguardano chi ha impiantato vigneti contravvenendo alle disposizioni vigenti e prevedono una sanzione a carico del produttore, che dovrà acquistare direttamente dalla riserva o sul mercato 1,5 ettari di diritti per ciascun ettaro da regolarizzare. Gli 0,5 ettari acquistati in più non verranno utilizzati dal produttore, ma confluiranno nella riserva nazionale. Inoltre, mentre le irregolarità formali non intaccano la consistenza della riserva, le irregolarità sostanziali determinano una riduzione equivalente dei diritti appartenenti a quest'ultima. Tuttavia, una parte delle irregolarità sostanziali potranno essere sanate, senza determinare un impoverimento della riserva, facendo ricorso ad un plafond di diritti di impianto, già appartenenti allo Stato membro ancora validi ma non fatti valere. Questo pacchetto di ulteriori diritti, pari al massimo ad una superficie equivalente all'1,2% della superficie vitata nazionale, è stato riconosciuto al fine di salvaguardare le nuove assegnazioni dal pericolo di essere integralmente utilizzate per le sanatorie. Infatti, la scarsa conoscenza sulla reale dimensione degli impianti abusivi determina il rischio che le nuove assegnazioni non siano in grado di soddisfare sia le richieste di nuovi impianti che le sanatorie. Il potenziale conflitto tra chi ha trasgredito la legge e chi, invece, ha rispettato le norme vigenti, mette in luce un rilevante problema organizzativo con cui i paesi membri dovranno misurarsi in applicazione della nuova ocm. Infatti, in presenza di meccanismi indiscriminati, si corre il rischio di favorire chi non ha rispettato le regole, oppure, per assurdo, si potrebbero incentivare forme di vitivinicoltura senza possibilità di sviluppo, a discapito di realtà competitive. Pertanto, sarà necessario un notevole sforzo per la determinazione delle norme di gestione delle riserve, con particolare riguardo ai criteri di assegnazione dei nuovi diritti di impianto e alle regole per la gestione del processo di sanatoria delle superfici abusive. Un ulteriore elemento di flessibilità nella gestione del potenziale produttivo, introdotto con la nuova ocm, è rappresentato dalla possibilità di concedere anticipatamente diritti di reimpianto ai produttori che intendono realizzare un nuovo vigneto in sostituzione di un preesistente impianto, consentendo al nuovo e al vecchio vigneto di coesistere per un periodo di tre anni (29). Tale deroga è finalizzata a garantire al nuovo impianto un periodo di tempo sufficiente ad entrare in produzione, in maniera da assicurare al produttore una continuità nella produzione di vino. Il regime di premi per l'abbandono definitivo della vitivinicoltura, già presente nella precedente ocm, subisce lievi modifiche; infatti, il premio viene fissato, entro determinati massimali, a livello di paese membro e le zone interessate possono essere selezionate in base a condizioni particolari, come la necessità di mantenere un equilibrio tra produzione e ambiente. Agli Stati membri, quindi, è stata lasciata la possibilità di escludere dal regime di aiuti per l'abbandono definitivo della produzione alcune aree particolarmente sensibili sotto il profilo ambientale, onde evitare che venga sottratta dall'attività produttiva quella parte della viticoltura che svolge un'importante funzione di presidio territoriale e di tutela del paesaggio. L'altra novità di rilievo riguarda l'istituzione di un regime di aiuti finalizzato alla riconversione e ristrutturazione dei vigneti, attraverso il quale l'Ue stanzia delle risorse al fine di facilitare l'adattamento della produzione alle caratteristiche della domanda. L'intervento, che avviene nell'ambito di un piano di cui sono responsabili gli Stati membri, può essere finalizzato alla riconversione varietale, incluso l'innesto, al trasferimento dei vigneti e al miglioramento delle tecniche di gestione, mentre è escluso il semplice rinnovo dei vigneti giunti alla fine del loro ciclo produttivo (30). Il sostegno prevede un indennizzo per i mancati redditi derivanti dall'intervento sul vigneto ed un contributo ai costi sostenuti, variabile tra il 50 ed il 75% a seconda delle regioni (31). L'allocazione delle risorse tra paesi membri è effettuata sulla base delle esigenze e dell'estensione della superficie vitata nazionale; tuttavia, successivamente, le risorse potranno essere redistribuite tra paesi in base alla capacità di spesa. Inoltre, ai paesi membri è data la facoltà di ripartire le somme assegnate su un numero di ettari maggiore di quello individuato a livello comunitario, utilizzando risorse nazionali per riportare l'aiuto al livello massimo fissato inizialmente.
4.2 Le altre misure introdotte dalla riforma Con le altre misure approvate dalla riforma sono stati rinnovati, in particolare, i meccanismi di sostengo al mercato dei prodotti vitivinicoli, inoltre, sono state disciplinate le organizzazioni professionali e gli organismi di filiera e sono stati regolamentati i rapporti con i paesi terzi mentre sono state lasciate per lo più immutate le disposizioni relative alle pratiche e ai trattamenti enologici. Il secondo aspetto portante della riforma dell'ocm vino è rappresentato dalle modifiche apportate ai meccanismi di sostegno del mercato. Tutte le principali forme di distillazione presenti nel precedente regime (preventiva, obbligatoria, di sostegno, di buon fine) vengono eliminate per fare spazio a due nuovi meccanismi: la distillazione per la produzione di alcool ad uso alimentare e la distillazione di crisi. La distillazione del vino da tavola per la produzione di alcool ad uso alimentare è finalizzata a sostenere il mercato del vino e a mantenere l'offerta di alcool ad un prezzo competitivo a favore del settore dei distillati e dei liquori. Il sostegno ai distillatori prevede due aiuti: l'aiuto primario, corrisposto a condizione che i distillatori paghino ai produttori di vino un prezzo minimo, variabile nella campagna, ma mediamente non inferiore al 2,488 euro per % vol/hl; l'aiuto secondario, che consiste in un sostegno ai costi di magazzinaggio del distillato ottenuto. Contrariamente a quanto avviene nell'attuale regime, dove il sostegno viene calcolato come percentuale del prezzo di orientamento, i prezzi di ritiro vengono stabiliti in maniera rigida ad un determinato livello, anche se si prevede la possibilità di una modulazione nell'arco della campagna (32). La distillazione di crisi, pur essendo lo strumento deputato a sostenere il mercato nel caso di turbative causate da eccedenze o da problemi di qualità, viene concepita come un meccanismo di sostegno su base volontaria per i produttori. L'applicazione della misura può essere limitata solo ad alcune regioni di produzione e a certe tipologie di vino; solo su richiesta dei paesi membri possono essere ammessi all'intervento anche i vqprd. Per l'apertura della distillazione di crisi è necessario che il prezzo di mercato di una tipologia di vino o del prodotto di una certa regione mostri un peggioramento per un periodo di tempo significativo, ma non sono fissati neppure i criteri per la determinazione del prezzo di ritiro, la cui entità viene stabilita caso per caso dalla Commissione. In particolare, l'incertezza sul livello di sostegno, che potrebbe basarsi anche su prezzi molto penalizzanti, contrasta con la presenza di meccanismi di controllo sul potenziale molto rigidi. In tale contesto, ci si sarebbe attesi altrettanta certezza in merito agli strumenti di sostegno del mercato, che nel caso del vino sembrano invece eccessivamente indeterminati. Infine, allo scopo di prevenire la creazione di eccedenze di vino da tavola, viene riconosciuta agli Stati membri la facoltà di subordinare al rispetto di una resa massima, espressa in ettolitri per ettaro, la partecipazione dei produttori di vino a tutti i benefici previsti nell'ambito della ocm riformata. Con la nuova ocm vengono introdotte, per la prima volta, le norme che disciplinano la costituzione, il riconoscimento e le attività delle organizzazioni dei produttori e degli organismi di filiera. Le organizzazioni professionali, che devono garantire il rispetto delle norme stabilite da parte degli associati, hanno lo scopo di pianificare e orientare la produzione rispetto alle caratteristiche della domanda, promuovere la concentrazione dell'offerta e la commercializzazione dei prodotti, favorire la riduzione dei costi di produzione e la stabilità dei prezzi di mercato, promuovere la diffusione di pratiche compatibili con le esigenze di tutela degli elementi ambientali. Nel settore dei vini di qualità (vqprd e indicazioni geografiche), al fine di migliorare il funzionamento del mercato, gli Stati membri possono stabilire alcune regole di commercializzazione, dando attuazione alle decisioni adottate dagli organismi di filiera. Questi ultimi, nell'interesse dei consumatori, possono condurre in una o più regioni attività di ricerca ed informazione su vari temi connessi al processo di produzione del vino, con particolare riguardo agli aspetti qualitativi, alla salubrità dei prodotti e al rispetto delle esigenze di tutela dell'ambiente naturale. In relazione a queste organizzazioni, tuttavia, occorre rilevare che la mancanza di una qualsiasi dotazione finanziaria ad esse riservata nell'ambito delle risorse assegnate per il funzionamento dell'ocm, di fatto, smorza in misura notevole il potenziale impatto che tali organismi potranno produrre nel riorientare la produzione alle nuove esigenze della domanda. La nuova ocm non introduce, invece, nessuna novità sostanziale in merito alle pratiche enologiche; infatti, resta del tutto inalterato il quadro delle disposizioni attualmente vigenti. In particolare, viene mantenuta la pratica dello zuccheraggio che consente in alcune regioni di produzione di innalzare il tenore alcolico minimo di partenza dei prodotti vitivinicoli mediante l'impiego di saccarosio. Tale pratica non è stata neppure posta in discussione durante tutto il processo di riforma, in quanto la Commissione ha espressamente dichiarato di considerare questo metodo come tradizionale di alcuni paesi membri e, pertanto, del tutto legittimo. In questo campo l'unica novità di un certo rilievo è stata introdotta in relazione all'aiuto per l'impiego dei mosti nei processi di arricchimento; infatti, in relazione all'entità dell'aiuto, si rileva la necessità di ricondurre questo metodo e lo zuccheraggio ad una condizione di sostanziale parità sotto il profilo competitivo. Alcune riflessioni merita, inoltre, la questione delle gradazioni minime naturali, anch'esse lasciate inalterate dalla riforma. In considerazione del fatto che gli aspetti qualitativi hanno rappresentato il tema di fondo che ha ispirato l'intero processo di riforma dell'ocm, appare sorprendente che il livello minimo dei tenori alcolici di partenza per la produzione del vino sia stato lasciato invariato. Tali valori, infatti, presentano forti disparità tra una regione di produzione e l'altra; inoltre, in taluni casi il loro livello è estremamente basso e determina prodotti di qualità scadente. Sul fronte dei rapporti con i paesi terzi, viene riconfermato lo status quo sul divieto a vinificare mosti e a miscelare vini provenienti da paesi extra-Ue; tuttavia, nella consapevolezza degli impegni internazionali già assunti, il Consiglio si è riservato di concedere eventuali deroghe, necessarie ad evitare l'apertura di procedure di infrazione nell'ambito degli accordi commerciali vigenti. A tutela dei consumatori e a protezione dei prodotti interni, inoltre, è stato previsto un apposito sistema di etichettatura, finalizzato a segnalare l'impiego nei processi di vinificazione di prodotti non comunitari. In sostanza, il mantenimento di tale divieto, salvo deroga, in realtà rappresenta una soluzione di facciata, che, da un lato rassicura i paesi membri, dall'altro predispone già la via d'uscita nel caso in cui vengano minacciate procedure di infrazione da parte dei paesi terzi.
4.3 Valutazioni conclusive Una valutazione delle decisioni assunte nel marzo del 1999 per il settore vitivinicolo non può prescindere da alcune brevi considerazioni sui contenuti di una precedente proposta di riforma, presentata nel 1994, lungamente dibattuta e poi arenatasi per l'impossibilità di trovare un accordo intorno ai suoi contenuti. In tale proposta, in particolare, era prevista l'introduzione di un sistema di controllo della produzione, attraverso la determinazione di una produzione comunitaria di riferimento, ovvero una sorta di quota oltre la quale operavano meccanismi obbligatori di distillazione. Il rifiuto di questo meccanismo di controllo della produzione, da parte della maggior parte dei paesi produttori, congiuntamente all'opposizione al mantenimento dello status quo sulla questione dello zuccheraggio, sostenuta in particolare dall'Italia, determinarono il fallimento del primo tentativo di riforma (Scoppola, Zezza, 1997). Il fatto che i due elementi centrali del dibattito sorto intorno alla vecchia proposta non abbiano caratterizzato in alcun modo i contenuti della riforma appena approvata è abbastanza significativo dell'evoluzione subita dalla politica di intervento a favore del settore vitivinicolo. Da tale confronto, infatti, si può rilevare come l'attenzione ai problemi di tipo quantitativo sia progressivamente diminuita, a vantaggio degli aspetti di carattere qualitativo. Ciò emerge con chiarezza dal contenuto delle norme sul potenziale viticolo e sul regime di aiuti alla riconversione, nell'ambito delle quali vengono privilegiate le produzione di qualità più elevata, ma soprattutto dall'assottigliamento che tutto il sistema di interventi per il sostegno del mercato ha subito. Nel complesso, le novità introdotte dalla nuova ocm sono abbastanza rilevanti, soprattutto se valutate nell'ottica riformatrice annunciata in Agenda 2000 e paragonate alle decisioni adottate per le altre ocm riformate. Infatti, sono stati fortemente ridimensionati gli strumenti di intervento a sostegno del mercato, mentre vengono introdotti importanti strumenti di flessibilità per la gestione del potenziale viticolo e subiscono un rafforzamento gli interventi finalizzati al raggiungimento di obiettivi specifici, in particolare il miglioramento qualitativo della produzione. Ciononostante, la carica innovativa si smorza su alcuni aspetti, come quelli relativi alle pratiche enologiche, che non hanno ricevuto particolare attenzione. Anche sul fronte della selettività degli interventi la riforma dell'ocm vino sembra, in un certo senso, aver assorbito la filosofia espressa in Agenda 2000, in quanto, dietro la forte enfasi posta sugli aspetti qualitativi, emerge abbastanza chiaramente l'intento di concentrare gli interventi di sostegno solo su alcune realtà produttive. La maggior parte degli strumenti finalizzati ad elevare la qualità della produzione, infatti, sembra ritagliata sulle esigenze di una parte soltanto della vitivinicoltura europea, che nella sostanza coincide con quella già adesso più avvantaggiata e competitiva. Al contrario, per le zone caratterizzate da una produzione di qualità non elevata la principale preoccupazione risiede nell'evitare la formazione di nuove eccedenze, che, tra l'altro, non sarebbero più garantite da forme di sostegno comparabili a quelle previste in precedenza o a quelle ancora assicurate agli altri settori. Inoltre, occorre rilevare che la proposta lascia ancora indeterminati alcuni aspetti, la cui definizione è rimandata al regolamento recante le modalità di applicazione, che pure sono di sostanziale importanza per effettuare valutazioni più complete (33). In particolare, tra gli elementi lasciati indeterminati meritano di essere ricordati: il numero degli ettari ed il livello del premio per la riconversione e ristrutturazione dei vigneti, i criteri per la definizione delle quantità distillabili e il calcolo dei prezzi di ritiro nella distillazione di crisi, i criteri per la determinazione dell'aiuto all'impiego dei mosti. In mancanza di queste informazioni è difficile stimare anche le implicazioni finanziarie della riforma; ciononostante, anche sulla base del prospetto finanziario che accompagnava la proposta del luglio 1998, la riforma dovrebbe assicurare all'intero settore una dotazione finanziaria accresciuta, rispetto a quanto ottenuto negli anni più recenti. L'approvazione della riforma del settore vitivinicolo rappresenta un elemento sostanzialmente positivo per l'Italia, che può vedere soddisfatti molti interessi dall'applicazione delle nuove regole. Il principale risultato può senz'altro essere considerato l'insieme delle misure destinate a regolamentare la gestione del potenziale produttivo, unitamente al regime di aiuti per la riconversione. Quest'ultimo, in particolare, rappresenta un'ottima opportunità per il nostro paese, dove esiste un problema di miglioramento qualitativo della produzione (34). Sotto il profilo burocratico e amministrativo, tuttavia, è necessario che l'Italia si doti prontamente degli inventari regionali, senza i quali l'operatività della riforma viene di fatto bloccata. Allo stesso modo, l'abilità e la tempestività nel programmare e attuare gli interventi previsti sarà determinante, non soltanto al fine di avere accesso agli strumenti di sostegno attuali, ma anche in un ottica futura. Infatti, tanto in relazione alle successive assegnazioni di nuovi diritti di impianto, prelevabili dalla riserva comunitaria, quanto nei processi di redistribuzione della dotazione finanziaria per la riconversione dei vigneti, la Commissione farà inevitabilmente riferimento a quanto realizzato in ciascun paese membro. Di conseguenza, gli eventuali ritardi e le inefficienze nella programmazione e nell'attuazione degli interventi potrebbero tramutarsi nel rischio di restare esclusi dall'assegnazione di ulteriori futuri benefici.
5. CONCLUSIONI La riforma della pac recentemente approvata è per molti versi ben lontana da quella proposta dalla Commissione nel marzo 1998 e certamente non risponde alle grandi sfide lanciate da Agenda 2000. L'allargamento ai peco sembra aver perso progressivamente importanza. Infatti, risulta del tutto evidente come le nuove regole scaturite dalle decisioni finali non siano direttamente applicabili ai paesi di prossima adesione. Nel caso dei seminativi, se i pagamenti diretti non sono più da considerarsi solo come una compensazione per la riduzione dei prezzi, cadono i motivi che giustificavano la loro non estendibilità agli agricoltori dei futuri Stati membri e, dunque, salta la loro compatibilità finanziaria. Nel caso del latte la "non riforma" rende l'ocm ancora incompatibile con l'allargamento, giacché l'applicazione ai peco di un regime di alti prezzi e di quote di produzione è inconcepibile sotto il profilo economico, finanziario e, soprattutto, politico: sarebbe infatti paradossale imporre un regime che si fonda sulla rigida determinazione da parte della pubblica autorità di prezzi e quantità prodotte a paesi ai quali l'Ue ha chiesto esplicitamente, come requisito per il loro ingresso, di mostrare i progressi fatti sul fronte della transizione al mercato, proprio in termini di progressivo smantellamento dei meccanismi di ingerenza dello Stato nell'economia. Le possibili spiegazioni di tali contraddizioni sono due: o l'ingresso dei peco non è previsto prima della fine del periodo coperto da Agenda 2000 (e quindi dopo il 2006), oppure, essendo l'allargamento ai peco una decisione politica che poco ha a che fare con gli interessi agricoli, siamo di fronte ad una riforma della pac del tutto provvisoria, da rivedere nel giro di due o tre anni, contestualmente alla attivazione di lunghi periodi di transizione per la sua applicazione ai peco. Riguardo alla compatibilità con gli Accordi gatt del 1994, il rispetto del vincolo sulle esportazioni sussidiate e della spesa in sussidi per seminativi e carne bovina dipenderà dall'andamento della produzione interna e dei prezzi mondiali, rispetto alle previsioni della Commissione. Per i prodotti lattiero-caseari è quasi certo il ricorso a misure aggiuntive di gestione delle eccedenze avendo già ampiamente utilizzato lo strumento dei sussidi alle esportazione nei limiti imposti dal gatt. La compatibilità della riforma con i futuri negoziati omc è ancora tutta da verificare, sebbene, al di là del fatto che il risultato finale della negoziazione dipenderà dalla forza politica degli attori schierati intorno al tavolo delle trattative, alcuni aspetti sembrano poco facilmente difendibili, quali l'aiuto per capo macellato previsto dall'ocm carne bovina, la natura ambigua dei pagamenti diretti erogati dalla pac e la limitata riduzione dei prezzi di sostegno che potrebbe essere considerata ancora insufficiente per riavvicinare i prezzi comunitari a quelli mondiali. Quello che risulta ampiamente disatteso è l'annunciato profondo rinnovamento degli obiettivi e degli strumenti delle politiche agricole, la valorizzazione della "multifunzionalità" e, non ultimo, la scarsa propensione ambientale della riforma della pac che non prevede specifiche misure al riguardo nell'ambito delle ocm ma che lascia agli Stati membri la possibilità di condizionare a dei requisiti ambientali i pagamenti diretti erogati ai propri agricoltori. Tuttavia un elemento fortemente innovativo, che va in direzione dello spirito riformatore di Agenda 2000, è l'orientamento in senso qualitativo della riforma dell'ocm vitivinicola. Riguardo agli interessi italiani, la principale novità emersa con la riforma della pac di Agenda 2000 è che il nostro paese ha partecipato da protagonista a tutte le fasi del negoziato, ottenendo in tutte e tre le ocm "chiave" risultati soddisfacenti, come nel caso dell'aumento della resa di riferimento per i cereali, l'aumento della quota latte e delle risorse finanziarie destinate al settore delle carni bovine. Anche nel settore vitivinicolo, al di là dei rischi connessi agli adempimenti burocratico-amministrativi della riforma, l'Italia vede soddisfatti molti dei suoi interessi, il principale dei quali è l'insieme delle misure destinate a regolamentare la gestione del potenziale produttivo con l'attribuzione di 13 mila ettari destinati a nuovi impianti. In conclusione, se da un punto di vista degli obiettivi globali al cui raggiungimento era ispirata la riforma della pac in Agenda 2000 non ci si può ritenere soddisfatti, la riforma ha certamente regalato risultati insperati all'Italia che, tuttavia, deve consolidare la propria forza in sede di trattative comunitarie per poter meglio difendere gli interessi delle produzioni mediterranee storicamente meno protette dalla pac.
Bibliografia Accademia Italiana della Vite e del Vino (1999), Riflessioni sulla proposta di regolamento (Ce) del Consiglio relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, presentata al Convegno "Il vino e la vite in Italia e in Europa: le prospettive con la riforma dell'organizzazione comune di mercato", Roma 26 marzo 1999. Anania G., "La liberalizzazione degli scambi e gli accordi internazionali", relazione presentata al Convegno sidea L'agricoltura italiana alle soglie del XXI secolo, Palermo, 10-12 settembre 1998. Assoeuroparchiabitati, Contributo dell'Associazione dei Parchi naturali nazionali e regionali abitati dell'Unione europea alla riflessione sulla riforma della politica agricola comune, documento on line, novembre 1998. Commissione europea, "Agenda 2000. Per un'Europa più forte e più ampia", Supplemento al Bollettino dell'Unione europea n. 5, 1997. Commissione europea, Proposte di regolamenti (Ce) del Consiglio relativi alla riforma della politica agricola comune, com (1998), 158 def., Bruxelles, 18 marzo 1998a. Commissione europea, Proposta di regolamento (ce) del Consiglio relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, com (1998), 370 def., Bruxelles, 16 luglio 1998b. Consiglio Agricoltura, documento n. 8280/99, Bruxelles, 17 maggio 1999a. Consiglio Agricoltura, documento n. 6687/99, Bruxelles, 12 marzo 1999b. Consiglio dell'Ue, regolamenti (Ce) n. 1251/1999, 1252/1999, 1253/1999, 1254/1999, 1493/1999. F. De Filippis, R. Henke e M. R. Pupo D'Andrea, "La riforma della pac in Agenda 2000: continuità e rottura con il passato", La Questione Agraria, 74, 1999. inea (Istituto Nazionale di Economia Agraria), peco e allargamento dell'Ue. Agricoltura, commercio e politiche, Osservatorio sulle politiche agricole dell'Ue, Roma, giugno 1998a. inea (Istituto Nazionale di Economia Agraria), Rapporto sulle politiche agricole dell'Unione europea, 1997, Osservatorio sulle politiche agricole dell'Ue, Roma, novembre 1998b. inea (Istituto Nazionale di Economia Agraria), Annuario dell'agricoltura italiana, vol. LI, Il Mulino, Bologna, 1998c. inea (Istituto Nazionale di Economia Agraria), La riforma della pac in Agenda 2000. Dalle proposte alle decisioni finali, Osservatorio sulle politiche agricole dell'Ue, Roma, giugno 1999. maaf (acd) (Ministry of Agriculture, Food and Forestry), cap reform: potential for effects on environmental impact of farming (SA0111), Report for maaf (acd) by adas and csl, 22 gennaio 1999. Sckokai P., G. Moschini, "Interventi disaccoppiati, riforma della pac e redditi agricoli: una analisi qualitativa", Rivista di Economia Agraria, 3, 1993. Scoppola M., A. Zezza (a cura di), La riforma dell'Organizzazione Comune di Mercato e la vitivinicoltura italiana, Studi e Ricerche inea, Roma, 1997. Segretariato Generale del Consiglio, documento n. SN 2017/99, Bruxelles, 3 marzo 1999. S. Tangermann, "La riforma della pac: un prerequisito necessario per l'allargamento ad Est", Rivista di Economia Agraria, 3, 1996.