Contratti Agrari
VERSO UNA POLITICA LEGISLATIVA DI
RIASSETTO DELLE STRUTTURE
AGRARIE E FONDIARIE
Alfio Grasso
SOMMARIO:
l. Introduzione 2. I1 "programma di ricomposizione fondiaria" previsto dalla
legge sull'imprenditoria giovanile in agricoltura e dalle "nuove proposte di riforma
dei contratti agrari". 3 .(Segue) L'affitto
di fondi rustici a scopo di riorganizzazione-ristrutturazione agraria. 4. La
riproposizione, con le “nuove proposte di riforma dei contratti agrari", di
"piani di riordino fondiario", secondo la legge sulla bonifica integrale,
redatti entro il 31 dicembre del quinto anno precedente l’approvazione della legge (e
con immissione in possesso dei soggetti interessati nei terreni riordinati). 5. Verso un
orientamento politico proteso alla conservazione dell'integrità aziendale, mediante un'attribution preferentielle dei fondi rustici. 6. Gli artt. 4 e 5
(legge per le zone montane) sulla tutela dell'integrità aziendale e la proposta della
loro estensione a tutto il territorio nazionale. 7. Conclusioni.
l. INTRODUZIONE
Il comma
3 dell'art. 4 della legge 15 dicembre 1998, n. 441 (norme per la diffusione e la
valorizzazione dell'imprenditoria giovanile in agricoltura), a nostro vedere costituisce
una anticipazione parziale di quanto il Legislatore ha proposto con l'art. 6 delle
"nuove proposte di riforma dei contratti agrari" (1), ancora non esitate dal
parlamento nazionale.
Com'è
noto, nel quadro del nuovo assetto istituzionale e sulla base dei principi dei criteri
direttivi fissati negli artt. 11 e 14 della legge 15 marzo 1997, n. 59, le "nuove
proposte" anzidette contengono alcuni articoli coi quali la cassa per la formazione
della proprietà contadina, dovrebbe essere trasformata in "agenzia nazionale per il riordino
fondiario" (2), alla quale affidare anche compiti di ricomposizione fondiaria. Ma, è
pure noto, che le "nuove proposte" de
quibus, nonostante esitate favorevolmente
dalla commissione parlamentare agricoltura, ancora non sono uscite dal limbo. Sulle
"nuove proposte", infatti, non sono mancate posizioni contrastanti che non sono
state superate.
Così,
il Legislatore, orientato ad un esame binario sia della legge sull'imprenditoria giovanile
che della legge di riforma dei contratti agrari, ha pensato, giustamente, di scindere la
discussione tra le due proposte e, seppure con qualche ritardo, ha approvato quella sulla
imprenditoria giovanile, lasciando nelle secche parlamentari l'altra. Traiamo da ciò
argomento per ritenere che sta qui la ratio
dell'essere, stato estrapolato uno dei commi, precisamente il 6 (3), dell’art. 6
delle “nuove proposte” per inserirlo tra le "norme per la diffusione e la
valorizzazione dell'imprenditoria giovanile in agricoltura" e per le finalità da
questa perseguite.
La
disposizione di cui ci occupiamo (art. 4, comma 3, legge n. 441) che, prevede che la cassa
per la formazione della proprietà contadina, tra l’altro, "può realizzare
programmi di ricomposizione fondiaria dei terreni resi disponibili, organizzando la
cessione e l'ampliamento delle aziende agricole ai sensi degli artt. 6 e 7 del regolamento
(Cee) n. 2079/1992 a favore di giovani agricoltori ecc". Non diversamente argomenta
il comma 6 dell'art. 6 delle dette "nuove proposte di riforma"; per esso,
infatti, l'agenzia nazionale per il riordino fondiario, "può realizzare programmi di
ricomposizione fondiaria dei terreni resi disponibili, organizzando la loro cessione ai
sensi degli artt. 6 e 7 del regolamento (Cee) n. 2079/1992 in favore dei soggetti di cui
al comma 4".
2. IL “PROGRAMMA DI RICOMPOSIZIONE
FONDIARIA” PREVISTO DALLA LEGGE SULL’IMPRENDITORIA GIOVANILE IN AGRICOLTURA E
DALLE “NUOVE PROPOSTE DI RIFORMA DEI CONTRATTI AGRARI”.
La norma
della quale ci occupiamo (e le altre delle quali si dirà), contenute nelle “nuove
proposte di riforma” si pongono il problema dell’adeguamento strutturale delle
aziende agricole al fine di renderle di dimensioni ottimali ed essere competitive sul
mercato, mediante una politica di ricomposizione sia fondiaria che agraria. E,
all’uopo, il Legislatore assegna alla cassa per la formazione della proprietà
contadina - e, de lege ferenda all’azienda
nazionale per il riordino fondiario (4) – compiti protesi anche a “realizzare
programmi di ricomposizione fondiaria”, o meglio di “ingrossamento”
dell’azienda agraria, sottodimensionata, stipulando all’uopo anche convenzioni
con le regioni (5).
Un primo
interrogativo che ci si pone riguarda il "programma" che la cassa intende
realizzare. Non pare che esso possa essere assimilato al "piano di
riordinamento" fondiario, concepito come rimedio alla dispersione e alla
polverizzazione della proprietà rurale, di cui
alle norme sulla bonifica integrale (rd 13 febbraio 1933, n. 215) e alle norme
codicistiche sul riordinamento della proprietà rurale (art 846/856). L'intervento di
ricomposizione, qui, non è approntato per assolvere l'interesse al miglioramento
dell'utilizzazione del bene, ovvero per la realizzazione delle condizioni di utilizzazione
migliore del bene (6) appartenente allo stesso titolare. Il programma, anche se definito
di "ricomposizione fondiaria", va inquadrato sotto ottiche diverse che
rispondano a finalità legislativamente mirate. Prima di definire il "programma"
anzidetto, riteniamo necessaria qualche notazione sulla legge per la promozione e la
valorizzazione dell'imprenditoria giovanile in agricoltura, dalla quale è stata espunta
la locuzione "programma di ricomposizione fondiaria" (7). Va notato che la legge
de qua è orientata, in generale, a favorire
l'insediamento di giovani agricoltori, imprenditori agricoli a titolo principale, che
subentrano al titolare dell'azienda agricola, nella proprietà, nell'affitto o in un altro
diritto reale, nell'ambito di un processo di ricambio generazionale, basato sulla forza
attrattiva (8) della politica di prepensionamento degli imprenditori agricoli a titolo
principale. La cassa, infatti, per i compiti ad essa assegnati, partecipa al programma di
prepensionamento di cui al regolamento (Cee) n. 2079/1992, favorendo prioritariamente le
richieste di acquisto di terreni resi disponibili da soggetti aderenti al regime di
prepensionamento, da parte di rilevatari agricoli (9), ovvero le richieste di giovani che
subentrano nella conduzione dell'azienda del familiare aderente al regime medesimo (art.
4, comma 5).
Ora,
puntare sul prepensionamento degli imprenditori agricoli, sia per il primo insediamento di
giovani agricoltori che per l'ampliamento di aziende già esistenti ci sembra soluzione inadeguata e
scarsamente allettante. Basterebbe, per rendersene conto, tenere presenti gli insuccessi
che la normativa comunitaria - dalla direttiva n. 72/160/Cee (art. 5) al regolamento (Cee)
n. 1096/1988 (artt. 4 e 5) - ha registrato, tanto che la stessa Comunità, in precedenza,
aveva rilevato che la politica di prepensionamento degli imprenditori agricoli "ha
avuto un impatto estremamente limitato" (10). Non solo, ma lo stesso regolamento
(Cee) n. 2079/1992 non pare abbia inspirato maggiore fiducia, essendo il regime dì
prepensionamento, ancora una volta, legato alla (facoltativa) rinuncia della coltivazione
del terreno da parte di chi, sul terreno, ha un potere di disposizione. In tal modo sembra
meno probabile che possa adottarsi un "programma di ricomposizione fondiaria"
che fissi obiettivi praticabili, non potendosi disporre di terreni che in concreto possano
essere utilizzati a tale scopo, dipendendo ciò, si ripete, dalla manifestazione di
volontà di quanti dispongano del bene-terra. Va rilevato, tra l'altro, che il regolamento
(Cee) n. 2079/1992 che, in generale, detta misure strutturali facoltative sul
prepensionamento, con riguardo alla "ricomposizione fondiaria" e alla
“permuta", non obbliga, ma solo consente che gli Stati membri possano utilizzare
a tali fini i terreni che si rendessero disponibili, sempreché ciò soddisfi le
condizioni dell'efficienza economica, considerando la destinazione di terreni, a
"ricomposizione fondiaria" una delle strade possibili e che "non è
comunque obbligatoria" (11).
Va detto
che la politica agricola comunitaria, sin dall'anno 1984, è andata assumendo un
orientamento più caratterizzato a comprimere le produzioni eccedentarie, la cui
conseguenza disastrosa è stata la crescita smisurata delle spese di gestione (12),
trascurando di considerare, nella giusta misura, quel processo di ristrutturazione
complessiva di cui ha bisogno il sistema impresa dei Paesi dell'Unione europea, tra
l'altro, tanto auspicata dalla Commissione della Cee, sin dalla conferenza di Stresa (13).
Va detto che il complesso di misure, predisposto dall'Unione europea, a cui si richiama la
legge. n. 441, è volto a razionalizzare il sistema produttivo agrario, "rinunciando
al potenziamento dimensionale delle aziende e mirando, invece, al rafforzamento delle
strutture esistenti [...], anche migliorando le condizioni di vita degli agricoltori, come
risulta non solo dalle finalità dell'azione a favore degli investimenti ma anche dai
regimi dei servizi di sostituzione [...] e dei servizi di assistenza delle aziende
agricole, oltre che dagli aiuti per l'avviamento di associazioni di agricoltori"
(14).
Il
"programma di ricomposizione fondiaria", cui accenna l' art. 4, comma 3, legge
15 dicembre 1998, n. 441, si porrebbe in un'ottica diversa rispetto alla normativa
comunitaria. Ciò non sarebbe un fatto negativo, appunto perchè, tra l'altro, la
normativa comunitaria (regolamento n. 2079/1992) istituisce un regime di aiuti - compresi
quelli destinati alla ricomposizione fondiaria al quale gli Stati membri possano (non
debbano) aderire, lasciandoli autonomi. Per cui il "programma" godrebbe di uno
spazio proprio che lo vincola alla normativa nazionale vigente. Di conseguenza, il
"programma" per essere considerato tale necessita di ben altri apporti giuridici
(costituzione del consorzio a scopo di ricomposizione fondiaria, piano di riordinamento
rurale, riattribuzione a ciascun proprietario di lotti equivalenti a quelli posseduti in
precedenza, trasferimento coattivo di beni, ecc.), non essendo sufficiente
l’enunciazione di un istituto giuridico, seppure contenuta nel contesto di una
disposizione di legge.
Il
"programma di ricomposizione fondiaria", nel caso in esame, non può, poi,
essere confuso con gli interventi di primo insediamento su aziende agricole che, cedute
(comunque) da prepensionati a giovani agricoltori, non abbisognano di ampliamenti nella
loro base superficiaria, trattandosi di mera sostituzione del titolare, anche se il
trasferimento della situazione giuridica venga realizzato a mezzo dell'intervento della
cassa per la formazione della proprietà contadina.
Così,
come previsto dalla legge 15 dicembre 1998, n.441 (e come proposto dall’emanada
riforma dei contratti agrari), il programma lascia perplessi a definirlo tale, avendo esso
più le caratteristiche di un intervento finanziario all'uopo predisposto dall'ente non
tanto per assolvere alle incombenze di ricomposizione fondiaria, quale rimedio alla
polverizzazione e alla dispersione della proprietà rurale, quanto ai compiti
istituzionali propri dell'ente che sono quelli (originari) di acquisto e vendita e di
ampliamento o meglio di "arrotondamento" (15) di aziende già esistenti. In tal
guisa la cassa è spettatrice passiva, in attesa che si verifichi la cessione dei terreni
da parte del titolare del diritto, ossia dal prepensionato, per essere messi a
disposizione di essa ed essere ceduti a "rilevatari agricoli" che subentrano al
cedente come capo azienda o ad imprenditori agricoli che intendano
“arrotondare”, accorpando altra terra a quella di cui dispone l'azienda agricola
già esistente, al fine di renderla idonea "dal punto di vista dell'efficienza
economica" (16).
Se alla
locuzione "ricomposizione fondiaria" - e ciò limitatamente alle operazioni di
ampliamento o di "arrotondamento" - vuol darsi un inquadramento qualificatorio,
essa va ricompresa fra le operazioni di ricomposizione fondiaria spontanea. La finalità che la cassa faticosamente
può auspicarsi si esaurisce, infatti, nel favorire un accorpamento solo occasionale, dipendendo ciò dal
prepensionando-cedente, appunto perché essa si realizza in assenza di procedimento
ablatorio e nel pieno rispetto dell'autonomia privata negoziale. In quest'ottica, la
ricomposizione fondiaria, spontanea, si affianca a quelle operazioni di accorpamento
derivanti dalle operazioni di prelazione agraria del coltivatore diretto confinante (17).
3. (SEGUE) L’AFFITTO DI FONDI RUSTICI A SCOPO DI
RIORGANIZZAZIONE-RISTRUTTURAZIONE AGRARIA.
Dato per
certo che si tratti di ricomposizione - spontanea non programmata nei termini codicistici,
è da notare che la legge n. 441, la quale sul punto espressamente rinvia alla normativa
comunitaria (artt. 6 e 7, regolamento n. 2079/1992), stabilisce che la cassa, sia per
l'insediamento di giovani agricoltori che per l'ampliamento di aziende già esistenti,
può realizzare programmi di ricomposizione fondiaria "organizzando la cessione e
l'ampliamento delle aziende agricole" (18). La terminologia adoperata si presta a
qualche necessaria precisazione ed è suscettiva di ulteriore definizione del termine
ricomposizione.
Organizzare
la "cessione" o "l'ampliamento" non significa organizzare, da parte
della cassa, solo la vendita dei terreni resisi disponibili: il termine, infatti, assume
più di un significato, ora quello di concessione in enfiteusi (od altro diritto reale),
ora quello di concessione in affitto. Ed in tal senso ci soccorre l’artt. 7 paragrafo
1, regolamento 2079/1992, secondo il quale gli Stati membri devono “facilitare la
cessione dei terreni resi disponibili, favorendo in particolare forme appropriate di
acquisizione o di locazione che assicurino la conservazione e la valorizzazione del
patrimonio fondiario” e di “permettere di includere nei contratti di acquisto o
di affitto dei terreni resi disponibili clausole che impongano l’osservanza delle
condizioni per l’utilizzo dei terreni, specificate nell’art. 6”.
Quanto
ora accennato non solo chiarisce il significato da attribuire al vocabolo
“cessione”, ma scolora ancora di più la locuzione “ricomposizione
fondiaria”, che compare, pure, nel regolamento comunitario appena citato. Se la
disposizione nazionale deve essere letta nell’ottica della normativa comunitaria la
cassa, avuta la disponibilità dei terreni (19), deve muoversi nel senso di vendere o di
concedere in enfiteusi (od altro diritto reale), effettuando i relativi trasferimenti
secondo la vigente legislazione nazionale, oppure di cedere in locazione (o in affitto) ai
rilevatari agricoli richiedenti. Questa duplicità di prospettiva induce a una riflessione
che porta, in qualche modo, a non guardare di buon occhio la politica di ricomposizione
fondiaria; infatti, se la politica di ricomposizone è vista come soluzione fondiaria non
ci sembra una prospettiva di grande respiro (20), conducendo essa ad un immobilizzo di
risorse finanziarie, anche se temporalmente approntate dalla cassa, la cui opportunità,
sia sotto il profilo politico che sotto quello economico-finanziario aziendale, sembra
molto dubbia, contrapponendosi, tra l’altro, agli indirizzi di politica agraria
comunitaria.
La
problematica che riguarda nel complesso l’efficienza economica dell’azienda deve
essere vista nel quadro di una politica di riorganizzazione-ristrutturazione agraria,
prima ancora che fondiaria. Il ricorso all’affitto (21) è la soluzione migliore ed
è da incoraggiare perché è la conseguenza di una visione moderna dello sviluppo
dell’agricoltura basato sulla incommerciabilità dei beni, ma sulla dinamica
destinazione degli stessi, di cui la cessione in affitto, da parte dei proprietari dei
terreni ne rappresenta l’aspetto più importante e porta a superare ostacoli
comprensibili di ordine psicologico ed economico-patrimoniali propri di quanti sono
attaccati morbosamente al diritto di proprietà. E’ stata questa, del resto, la linea
politica perseguita con la legge 9 maggio 1975, n. 153, applicativa delle direttive
comunitarie socio-strutturali, con le quali si abilitarono gli organismi fondiari (art.
40) affinché la terra comunque acquisita fosse destinata all’ingrandimento della
base fisica dell’azienda agraria, mediante affitto quindicennale, se la terra fosse
pervenuta da soggetti che dichiaravano di cessare l’attività agricola, oppure
mediante la vendita (22) o la concessione in enfiteusi, se la terra fosse pervenuta da
soggetti che dichiaravano di volersene disfare, vendendo, perché avevano deciso di
cessare l’attività agricola.
Quel che
si vuole sottolineare è che con la legge n. 441, il Legislatore nazionale, sul punto,
torna sui suoi passi, restando legato a concetti ideologizzanti (23), che fanno perno
ancora sulla proprietà contadina (certamente, anche essa garantita dalla Costituzione),
che devono ritenersi, ormai, largamente superati. La locuzione “ricomposizione
fondiaria”, inserita nel corpo della legge, da questa angolazione ci sembra assumere
questo significato. Tuttavia, essa, per quanto esposto non può essere qualificata tale,
mancandone, tra l’altro, i pressuposti teorici e giuridici; ad essa meglio si
attaglia il termine “ricomposizione aziendale”, non solo perché più
rispondente ai criteri di politica agricola comunitaria, basata sul ricambio generazionale
attraverso la cessione dei terreni, ma soprattutto perché, ugualmente, mediante
l’affitto, più aziende, di dimensioni insufficienti, possano essere concentrate in
una sola azienda di dimensioni efficienti prescindendo dalla titolarità della proprietà,
sull’esempio delle esperienze francesi e tedesche, in materia di ricomposizione
aziendale per mezzo dell’affitto (24).
4. LA RIPROPOSIZIONE, CON LE “NUOVE
PROPOSTE DI RIFORMA DEI CONTRATTI AGRARI”, DI “PIANI DI RIORDINO
FONDIARIO”, SECONDO LA LEGGE SULLA BONIFICA INTEGRALE, REDATTI ENTRO IL 31 DICEMBRE
DEL QUINTO ANNO PRECEDENTE L’APPROVAZIONE DELLA LEGGE (E CON IMMISSIONE IN POSSESSO
DEI SOGGETTI INTERESSATI NEI TERRENI RIORDINATI).
Reminiscenze
sullo stato delle strutture agricole, polverizzate e frammentate, tornano spesso nella
mente del Legislatore, pur nella consapevolezza dei copiosi fallimenti collezionati al
riguardo (25). Con l’articolo 7 delle “proposte di riforma dei contratti
agrari”, sopra ricordate, il Legislatore si propone di dar mano all’attuazione
di piani di riordino fondiario di cui al capo IV del rd 13 febbraio 1933, n. 215, sulla
bonifica integrale, mediante un procedimento autoritativo, sicuramente per niente
incidente nella realtà.
Stante
alla lettura del citato art. 7, si presume che nei comprensori di bonifica e nelle zone di
valorizzazione esistono piani di sistemazione fondiaria tecnicamente elaborati con un iter procedimentale amministrativo concluso, dei
quali, però, non si conosce l'arcana ragione del perché non siano stati approvati dalle
autorità competenti se, com'è stato scritto nelle proposte,
i piani di riordino fondiario, a decorrere "dal ventesimo giorno dall’entrata in
vigore della presente legge [...], si intendono approvati a tutti gli effetti". Ma
l'arcana ragione si fa ancora più impenetrabile quando lo stesso articolo, continuando,
aggiunge "con particolare riguardo a quelli previsti dal citato decreto, purché
redatti entro il 31 dicembre 1987, e siano stati già attuati dagli enti concessionari con
l’immissione nel possesso dei soggetti interessati"(26).
Com'è
noto le “proposte di riforma dei contratti agrari” non sono state ancora
approvate. E siccome situazioni di riordino fondiario, avviate e non definite sicuramente
esistono, il Legislatore ha cercato di porre rimedio con la legge 17 maggio 1999, n. 144
pensando di istituire (art. 25) un fondo per lo
sviluppo in agricoltura, mediante il quale "promuovere il rafforzamento del
sistema agricolo e agro-alimentare attraverso l'ammodernamento delle strutture, il rinnovo
del capitale, la ricomposizione fondiaria (sottolineatura nostra), il sostegno e la
promozione di settori innovativi quali l'agricoltura biologica, il riequilibrio
territoriale, lo sviluppo delle zone montane e la crescita dell'occupazione, nonché la
qualificazione delle produzioni. In questo quadro e "allo scopo di favorire,
semplificare ed accelerare il procedimento amministrativo per il riordino fondiario, alle
norme approvate con rd 13 febbraio 1933, n. 215", sono state apportate alcune
modifiche e riproposte con qualche variante quelle disposizioni in materia di riordino
fondiario, contenute nelle tante citate “proposte
di riforma dei contratti agrari”. Così, (comma 4), "tutti i piani di
riordino fondiario, di cui al capo IV del titolo II delle norme approvate con rd 13
febbraio 1933, n. 215, adottati entro il 31 dicembre del quinto anno precedente alla
entrata in vigore della presente legge, già attuati dagli enti concessionari con
l'immissione nel possesso dei soggetti interessati, si intendono approvati a tutti gli
effetti, ove la regione competente non provveda entro novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge”.
Detti
piani riguardano sia le "zone nelle quali sia presente un numero considerevole di
proprietari di cui ciascuno possegga due o più appezzamenti non contigui e non
costituenti singolarmente convenienti unità fondiarie", allo scopo di "dare ad
ogni proprietario, in cambio dei suoi terreni, un appezzamento unico e, se convenga, più
di uno, meglio rispondente ai fini di bonifica", sia le "zone con numero
considerevole di piccoli appezzamenti, appartenenti in massima parte a proprietari
diversi, allo scopo di provvedere con detti terreni alla costituzione di convenienti
unità fondiarie", sempreché ciò "sia indispensabile ai fini di bonifica, in
guisa di formare, con la riunione di vari appezzamenti le unità fondiarie anzidette, da
assegnarsi a quelli dei proprietari che offrano un prezzo maggiore" (artt. 22 e 34,
rd 13 febbraio 1933, n. 215). II rinvio al capo IV della legge sulla bonifica integrale è
il segno evidente di una miopia politica che consente ancora di adagiare l'azione pubblica
e privata, per finalizzarla agli scopi di bonifica e ad un limitato miglioramento del
suolo, dimenticando che la patologia della polverizzazione e della frammentazione della
proprietà fondiaria, può essere affrontata con una strumentazione di più elevata
incisività, capace di porre in rilievo la valorizzazione delle strutture produttive.
Certo, non siamo a negare i vantaggi della bonifica, ma non si possono coattivamente
imporre i piani di riordino fondiario, riunendo più appezzamenti di terreni per farne
delle unità fondiarie ed essere oggetto di diritto di godimento in forma
"statica", dimenticando di considerare il bene-terra, bene da utilizzare come
strumento di produzione, base territoriale di attività da svolgere in modo economico
(27).
Va detto
che la politica di riorganizzazione-ristrutturazione della azienda agraria, che il
complesso delle proposte di riforma dei contratti agrari prospetta, resta avvinghiata
nell'ambito del riordino fondiario vecchia maniera, purtroppo questo è quello che emerge
dall'emananda disposizione, che affonda le sue radici nella discutibile vigente
legislazione (sempre richiamata), la quale affronta il fenomeno dell'eccessivo
frazionamento dell'impresa agraria, come problema esclusivamente della proprietà
fondiaria (28), anzi come mezzo che assicura anzitutto una utilizzazione effettiva del
bene giuridico (29), sacrificando persino i diritti dell'impresa (30). Sono queste, in
buona sostanza, le cause principali delle difficoltà di adattare il criterio della
ricomposizione aziendale all'evolversi del sistema economico sociale dell'agricoltura e
della globalizzazione del mercato. Il richiamo ai piani di riordino fondiario di cui alla
legislazione sulla bonifica del ‘33 ha questo connotato negativo, appunto perché
espressione funzionale dell'interesse proprietario.
VERSO
UN’ORIENTAMENTO POLITICO PROTESO ALLA CONSERVAZIONE DELL’INTEGRITA’
AZIENDALE, MEDIANTE un’attribution préférentielle DEI
FONDI RUSTICI.
Seppure
nell'ambito delle considerazioni svolte, va dato rilievo anche a quell'orientamento di
politica legislativa che non trascura l'opportunità-necessità della conservazione
dell'integrità (fisica) dell'azienda agricola. E' un orientamento risalente nel tempo
(31), settoriale, insoddisfacente, che tuttavia, si è andato lentamente consolidando con
altre recenti iniziative legislative. Ci riferiamo, soprattutto, a quella tendenza protesa
ad unificare, in capo al coltivatore diretto (che ora si vuole estendere anche
all'imprenditore agricolo a titolo principale), sia la proprietà che l'impresa agricola,
a mezzo della prelazione agraria, nell'intento lodevole di conservare e valorizzare
l'aspetto dinamico dell'impresa medesima. Vanno in questa direzione tanto la legge sulle
zone montane (artt. 4 e 5) quanto la legge sull'imprenditoria giovanile in agricoltura,
art. 4, comma 1, lett. c), nonchè le ricordate "proposte di riforma dei contratti
agrari" (art. 8) e lo "schema di disegno di legge di orientamento agricolo"
(artt. 10-12), di recente coniatura (32). Punto di riferimento primario in ciò è l'art.
49 della legge 3 maggio 1982, n. 203, al quale le disposizioni sopra richiamate sono
collegate o che, comunque, ne fanno espresso rinvio.
L'art.
49 si pone il problema di tutelare l'integrità aziendale, comunque costituita, da due
angoli di visuale: a) intervenendo di fronte
all'insufficiente disposto “dell’art. 720 cod. civ. che consente, nei casi di
successione mortis causa, ove non si
"recherebbe pregiudizio alle ragioni della pubblica economia", la divisione (in
natura) dei beni, anche in conseguenza del fatto di non essere stata definita la minima
unità colturale (art. 846 cod. civ.) (33); b)
intervenendo nella successione del rapporto agrario per morte del concedente (o per morte
del concessionario, semprechè fra i coeredi di quest'ultimo vi sia persona che abbia
esercitato e continui ad esercitare attività agricola, quale coltivatore diretto od
imprenditore agricolo a titolo principale). S'è, così, intrapreso il cammino verso l'attribution préférentiellè, conosciuta
dal diritto agrario francese (34), il cui obiettivo è la conservazione, nell'interesse
dell'economia, dell’integrità aziendale, preferendo nella conduzione l'erede o gli
eredi che esercitano l'attività agricola. Così, anche il Legislatore italiano, sebbene
con ritardo, è andato ponendosi il problema di salvaguardare l'integrità dell'azienda
agricola, che faticosamente ha cercato di consolidare (35), in uno alla tutela dell'erede
o degli eredi, conduttori o coltivatori diretti. Dunque, gli eredi - non i partecipi
all'impresa familiare (36), che al momento
dell’apertura della successione ereditaria, risultino avere esercitato sui fondi
oggetto di successione attività agricola, in qualità di imprenditore agricolo a titolo
principale o di coltivatore diretto, hanno diritto a continuare, con contratto agrario,
per la durata di 15 anni, nella conduzione degli appezzamenti di terreno appartenenti ad
altri eredi esclusi o non coltivatori. Va rilevato che con l'art. 49, il Legislatore non
ha inteso incidere sui diritti successori degli eredi, che restano tali, né sulla
divisione in quote dei terreni costitutive della azienda agricola, che può essere chiesta
in qualsiasi momento (art. 713 cod. civ.); Egli interviene solo sul godimento dei beni,
ancora in comunione, appartenenti, per quote ideali, agli eredi esclusi, non agricoltori,
al fine di evitare che il fondo, base dell'azienda, possa essere frazionato e ciò
nell'intento di mantenerlo integro e funzionale alla azienda agricola. La ratio legis sta proprio nell'impedire che
l'erede o gli eredi che hanno esercitato, nell'ambito della famiglia, attività agricola
sui fondi caduti in successione mortis causa, si
vedano sottratti detti fondi (o parte di essi) sui quali hanno prestato attività, in
qualità di imprenditori agricoli a titolo principale o di coltivatori diretti.
Qualche
problema, per difetto di coordinamento, si pone tra l'art. 49, comma 1, in esame e l'art. 230-bis cod. civ. (37). Peraltro, questione largamente
dibattuta in dottrina, che lascia ancora spazio a diversa valutazione di risultato. L'art.
49, comma 1, com'è noto, in caso di successione mortis
causa, favorisce, nella continuazione della coltivazione o della conduzione del fondo,
gli eredi, coltivatori diretti o imprenditori agricoli a titolo principale, che hanno
esercitato attività agricola sul fondo, assoggettando quanti non lo siano ad un pati, i quali subiscono, (coattivamente) le regole
dell'affitto di cui alla legge n. 203; mentre l'art. 230-bis, sull'impresa familiare, in generale, regola
solo (38) le sorti dell'azienda familiare, come universitas
rerum, nel caso che il suo titolare muoia o voglia alienarla, nella sua totalità o in
quota. Anche in questa ipotesi l'intento è quello di evitare lo smembramento dei mezzi
produttivi che servano all'attività di lavoro, preservando così, nei casi considerati un
sistema aziendale-organizzativo, nella totalità degli elementi costitutivi, perchè
continuino ad appartenere a coloro (eredi e non) che hanno partecipato all'attività
lavorativa dell'impresa familiare. Ora, seppure le finalità perseguite dalle due norme
abbiano qualche somiglianza (evitare lo smembramento del complesso aziendale), due sono
gli elementi che rilevano l'accennato difetto di coordinamento: il restringimento dei
soggetti favoriti (partecipi familiari rispetto agli eredi tuot court) per la continuazione dell'impresa
familiare e l'oggetto preso in considerazione dalla norma (art. 49), ossia il fondo che
non costituisce di per se l'azienda agricola, sebbene nell'accezione più lata quest'ultima possa essere comprensiva
anche del fondo (39). Problematiche, queste, che la dottrina s'è poste dandone soluzioni
più diverse. Tuttavia, esse possono essere superate ove si tenga conto che l'art. 49,
comma 1, si applica dalla apertura della successione e fin tanto che duri lo stato di
comunione ereditaria per infrangersi solo con la divisione dei beni, anche se su questi è
stato forzosamente instaurato un rapporto di affitto della durata di 15 anni. Cessata la
comunione dei beni (40) i partecipi familiari, eredi e non, ai sensi dell'art. 230-bis, possono azionare il diritto di prelazione
qualora, a seguito della divisione, l'azienda venga alienata per volontà dei coeredi a
non continuare quell'impresa che era appartenuta al de
cuius (41 ).
All'art.
49, legge n. 203, fa rinvio l'art. 4,comma 1, lett.c)
della legge 15 dicembre 1998 n. 441. Ma il rinvio ci sembra mal posto. L'art. 4 dispone
che la cassa per la formazione della proprietà contadina destina, con priorità, parte
delle proprie disponibilità finanziarie alle operazioni di acquisto o ampliamento di
aziende da parte di “giovani agricoltori che siano subentrati per successione nella
titolarità delle aziende a seguito di liquidazione agli altri eredi aventi diritto delle
relative quote, ai sensi dell'art. 49 della legge 3 maggio 1982, n. 203”. Vale
notare, come s'è detto, che l'art. 49 si riferisce al fondo che, con l'apertura della
successione, può essere condotto in affitto forzoso dagli eredi, coltivatori diretti o
imprenditori agricoli a titolo principale, che con il de cuius coltivavano o conducevano il fondo. Ora,
se ai giovani, soggetti favoriti dalla legge 15 dicembre 1998, n. 441, subentrati per
successione nella titolarità dell'azienda, è accordato il favor nella titolarità dell'azienda a seguito
della liquidazione delle quote degli altri eredi, già l'ambito di applicazione
dell’art 49, deve ritenersi esaurito, nel senso che si sia verificata, con mezzi
propri del giovane agricoltore, quella riunione (acquisto) di quote e di diritti che
appartenevano agli altri coeredi (42). Nè la
norma ci sembra utile ai fini dell'attribuzione preferenziale a quegli eredi, giovani
agricoltori, che risultano avere esercitato e continuano ad esercitare su tale aziende (rectius: fondi rustici) attività agricola. Avere
"liquidato" gli altri eredi aventi diritto alle relative quote, dà, comunque,
per avvenuto l'acquisto (o l'ampliamento) dell'azienda agricola. Nè, peraltro, la norma
può leggersi nel senso che essa "da diritto ai giovani agricoltori, considerati
affittuari, ai sensi dell'art. 49, legge 203/1982, di acquistare le porzioni di fondo dei
coeredi, unitamente alle scorte, alle pertinenze e agli annessi rustici". Se questo
era l'intento del Legislatore la norma di cui all'art. 4, comma 1, lett. c), legge n. 441, doveva essere scritta
diversamente, oppure bastava fare diretto riferimento agli artt. 4 e 5 della legge per le
zone montane.
6. GLI ARTT. 4 E 5 (LEGGE PER LE ZONE
MONTANE SULLA TUTELA DELL’INTEGRITA’ AZIENDALE E LA PROPOSTA DELLA LORO
ESTENSIONE A TUTTO IL TERRITORIO NAZIONALE.
Un
ulteriore passo avanti, in direzione della conservazione dell'integrità dell'azienda
agraria, è stato compiuto con la legge 31 gennaio 1994, n. 97, per le zone montane. Con
questa legge (artt. 4 e 5), che ora si vuole estendere all'intero territorio nazionale
(43), gli eredi, considerati affittuari, secondo quanto stabilito dal tanto citato art.
49, delle quote di fondi rustici ricompresi nelle quote degli altri eredi, hanno diritto
alla scadenza quindicennale del rapporto agrario costituito forzosamente, all'acquisto
della proprietà delle medesime porzioni di quote, unitamente alle scorte, alle pertinenze
ed agli annessi rustici; diritto da esercitarsi entro sei mesi dalla scadenza del
rapporto.
Le
finalità delle norme ora richiamate stanno nel consolidamento, in capo all'affittuario,
della proprietà e dell'impresa agraria, seguendo in ciò quella tendenza avviata con la
legge sulla prelazione agraria del 1965. Così, all'affittuario, in possesso dei requisiti
di legge, viene conferito, per via dell' istituito rapporto (coattivo) di affitto, il
diritto (potestativo) di accedere alla proprietà della terra.
L'erede,
coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale, può azionare il diritto
all'acquisto della proprietà delle quote di fondo, solo se si sia avvalso della facoltà
di continuare (mediante un rapporto coattivo) ad esercitare l'attività agricola che prima
svolgeva con il de cuius sulle medesime porzioni
di quote, delle quali, per successione, sono ora titolari gli eredi esclusi. Questo
diritto matura, come notato, allo scadere della durata del rapporto, semprechè,
riteniamo, non sia intervenuta la divisione dei beni e si verta ancora in regime di
comunione ereditaria (44). Diversamente, gli eredi, esclusi dalla conduzione dell'azienda,
con la divisione dei beni potranno riavere le quote loro spettanti dall'eredità,
caducandosi, di conseguenza, in capo agli eredi
(considerati) affittuari, il diritto all'acquisto della proprietà, come stabilito
dall'art. 4 legge 31 gennaio 1994, n. 97 (45) (46)".
7. CONCLUSIONI
Sin qui
s'è tracciato un quadro sommario dell'indirizzo di politica legislativa che, in materia
di conservazione dell’integrità dell’azienda agraria, è stato perseguito dal
Legislatore nell'intento di dare un assetto diverso al settore e ai soggetti interessati
stabilità nello svolgimento dell'esercizio dell'attività agricola di conduzione e di
coltivazione dei fondi agricoli. Va detto che se il problema agrario-fondiario non è più
valutabile con la stessa intensità del passato esso, tuttavia, guardato da altra
angolazione, suscita ugualmente interesse e merita la stessa particolare attenzione.
Riteniamo che per dare, in senso moderno, stabilità all'impresa agricola, per avviare un
nuovo percorso al settore agricolo e per confrontarsi con il mercato, occorre superare
squilibri tra forma ed assetto aziendale ed esigenze produttive dell'azienda, intervenendo
sia nella fase successoria mortis causa sia
nelle operazioni di divisione di comunioni (incidentali o volontarie) sia recuperando -
anche a tutela dell'ambiente - i terreni lasciati incolti o insufficientemente coltivati.
(47). Certo, non si tratta, al fine di dare
rilievo ad una politica di riassetto agrario-fondiario, di "evocare" spettri
(espropriativi) o provvedimenti eccezionali, ma di adottare misure già sperimentate in
altri Paesi europei - es. in Francia - quali le operazioni di remembrement rural o le iniziative delle Safer, con le quali è stata resa possibile la
riorganizzazione delle strutture agrarie e, con una larga visione d'insieme, la tutela
dell'ambiente e lo sviluppo del territorio. Va da sé, consapevolezza vuole che un
processo dell'agricoltura incontra difficoltà di ordine ideologico e politico e si
dimostra, incapace di superare il tradizionale, atavico, intendere del diritto di
proprietà. Ora, sempre facendo ricorso all'esperienza straniera e senza infrangere
siffatto diritto, ci si potrebbe ingegnare con quanto hanno normativizzato i tedeschi con
lo zupacht (una sorta di contratto di affitto
destinato al miglioramento delle strutture agrario-aziendale), quale mezzo giuridico di ricomposizone aziendale, ovvero accelerando
(legislativamente) l’ipotesi di affitto forzoso (bail forcé) francese che, seppure lentamente, va
facendo la sua apparizione nell’ordinamento giuridico italiano. La riorganizzazione
delle strutture agrarie, a nostro vedere, può avviarsi ugualmente anche lungo direttrici
nuove, fondate sull'associazionismo volontario che elevi
a dimensione ottimale l’impresa agricola e ne renda reale protagonista il suo
titolare. I piccoli e i medi agricoltori, coltivatori diretti o imprenditori agricoli a
titolo principale, attraverso la forma organizzativa per la conduzione delle loro aziende
troveranno nel momento associativo, da un lato la solidarietà che è al tempo stesso un
“nuovo potenziale di forze che deriva dalla unione di più forze in una sola"
(48), dall'altro la possibilità di raggiungere dimensioni aziendali più ampie che
consentano di affrontare e gestire efficacemente le diverse fasi della produzione per
collegarsi con un mercato sempre vasto ed esigente. Si tratta di uno schema organizzativo
serio, che non intacca la proprietà della terra nei suoi aspetti istituzionali, ma
piuttosto la valorizza nella sua funzione sociale e la rende maggiormente produttiva. Lo
schema dell'associazionismo che configuriamo sia come agricoltura di gruppo (società semplice,
comunioni volontarie di beni, ecc.) sia come cooperative (in particolare piccole società
cooperative) e società di capitali per la conduzione agraria, sono ipotesi di lavoro
praticabili che possano tradursi in imprese economicamente valide e socialmente utili.
Peraltro, va detto, l'esperienza giuridica ha sempre messo in rilievo la fase dinamica
dell'impresa agraria rispetto a quella statica della proprietà, tanto che si ritiene, in
diritto positivo, che acquista rilevanza giuridica più di ogni altro elemento
l'organizzazione della produzione(49).